Комментарии к статье 39.10. земельного кодекса РФ
Подход к правовому регулированию отношений, связанных с предоставлением находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков на праве безвозмездного срочного пользования, претерпел ряд существенных изменений.
Во-первых, право безвозмездного срочного пользования на земельный участок заменено правом безвозмездного пользования. Это обусловлено необходимостью гармонизации гражданского и земельного законодательства (подробнее см. комментарий к ст. 24 ЗК РФ).
Во-вторых, изменились основания возникновения такого права. Так, если ранее предусматривалось предоставление участка на рассматриваемом праве на основании акта уполномоченного органа или на основании договора, то с 1 марта 2015 г. единственным основанием предоставления уполномоченным органом земельного участка на данном праве является договор безвозмездного пользования.
Необходимость заключения договора безвозмездного пользования земельным участком также предусмотрена в целях получения земельного участка в качестве служебного надела. В данном случае договор заключается с организацией, которой земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, предоставлен в постоянное (бессрочное) пользование.
В-третьих, существенно расширен перечень случаев и лиц, имеющих право на получение земельных участков в безвозмездное пользование.
В-четвертых, установлены четкие сроки, на которые земельный участок может передаваться в безвозмездное пользование. При этом, если установлен только максимальный предел, срок безвозмездного пользования земельным участком устанавливается по заявлению заинтересованного в получении земельного участка лица с учетом такого ограничения (п. 3 комментируемой статьи).
В-пятых, установлены дополнительные требования к договорам безвозмездного пользования земельными участками, предоставляемыми для определенных целей. Так, договор безвозмездного пользования урегулирован главой 36 части второй ГК РФ. Пунктами 4 и 5 комментируемой статьи установлено требование о включении в договор безвозмездного пользования земельным участком для ведения садоводства, огородничества обязанности некоммерческой организации обеспечить подготовку проекта планировки территории и проекта межевания территории (проекта межевания — для огородничества), а также проведение кадастровых работ, необходимых для образования земельных участков.
Указанное требование связано с тем, что раздел земельного участка, предоставленного некоммерческой организации граждан для ведения садоводства, огородничества, осуществляется в соответствии с проектом межевания территории (п. 3 ст. 11.3 ЗК РФ). Кроме того, проект планировки территории заменил ранее разработанный садоводческими некоммерческими объединениям граждан проект организации и застройки территории такого объединения.
Основания, предусмотренные подп. 1 — 5, 9, 10 и 12 п. 2 комментируемой статьи, не являются новыми и ранее предусматривались ЗК РФ (п. 1 ст. 24, п. 5 ст. 93 ЗК РФ).
При этом целесообразно отметить, что понятие «религиозные организации» раскрывается в ст. 8 ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» (подробнее см. комментарий к ст. 39.5 ЗК РФ). Вопросы, связанные с предоставлением гражданам земельных участков в виде служебных наделов, урегулированы п. 2 ст. 24 ЗК РФ.
Воспроизводя основание о предоставлении земельных участков лицам, с которыми в соответствии с законодательством о закупках заключены гражданско-правовые договоры, законодатель предусмотрел, что речь идет о договорах не только на строительство, но и на реконструкцию объектов недвижимости, которые осуществляются полностью за счет бюджетных средств.
Сходным по своей сути данному основанию является новый случай предоставления земельного участка в безвозмездное пользования — лицам, с которыми в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2012 г. N
Общим для данных оснований является заключение гражданско-правовых договоров в соответствии с законодательством о закупках, осуществление деятельности, направленной на обеспечение государственных нужд. Принципиальные различия — основание, предусмотренное подп. 14 п. 2 комментируемой статьи, не ограничивается строительством или реконструкцией объектов, а предусматривает выполнение работ и оказание этих услуг, но только для обеспечения обороны страны и безопасности государства.
При предоставлении земельного участка на основании подп. 10 п. 2 комментируемой статьи, необходимо иметь в виду, что Правила утверждения перечня земельных участков, предоставленных для нужд обороны и безопасности и временно не используемых для указанных нужд, в целях предоставления таких земельных участков гражданам и юридическим лицам для сельскохозяйственного, охотхозяйственного, лесохозяйственного и иного использования, не предусматривающего строительства зданий и сооружений, утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 декабря 2015 г. N 1369 (СЗ РФ. 2015. N 51 (ч. III). Ст. 7351). Такие перечни формируются федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся организации, владеющие земельными участками, предоставленными для нужд обороны и безопасности и временно не используемыми для указанных нужд. Включение земельного участка в перечень допускается в случае, если его использование в указанных целях не будет препятствовать безопасному и бесперебойному функционированию объектов, предназначенных для выполнения задач в области обороны страны и безопасности государства, расположенных в границах такого земельного участка либо на прилегающих к нему земельных участках. Утвержденный перечень подлежит размещению на официальном сайте указанного федерального органа исполнительной власти.
Правила передачи отдельных земельных участков из земель, предоставленных для нужд обороны и безопасности, безвозмездное срочное пользование юридическим лицам и гражданам для сельскохозяйственного, охотхозяйственного, лесохозяйственного и иного использования, утверждены Постановлением Правительства РФ от 31 марта 2006 г. N 176 (в ред. Постановлений Правительства РФ от 29 декабря 2008 г. N 1053, от 12 декабря 2015 г. N 1369) (СЗ РФ. 2006. N 15. Ст. 1613; 2015. N 51 (ч. III). Ст. 7351).
Согласно указанным Правилам, заявление, в котором указываются цель использования земельного участка, местоположение, а также испрашиваемое право на землю, юридическое лицо или гражданин направляют в Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (в его территориальный орган по месту нахождения земельного участка), а в отношении земельного участка из состава земель, предоставленных для нужд Вооруженных Сил Российской Федерации, — в Министерство обороны Российской Федерации (его уполномоченный орган).
Комментируя подп. 12 п. 2, следует отметить, что данная норма распространяется не на любые некоммерческие организации, созданные гражданами, в целях жилищного строительства, а только на случаи, когда возможность передачи земельных участков таким организациям прямо предусмотрена федеральным законом. В настоящее время такая возможность предусмотрена только для жилищно-строительных кооперативов, создаваемых в соответствии с п. 9.2 ст. 3 Закона N
--------------------------------
<1> Условия отнесения жилых помещений к жилью экономического класса утверждены Приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 5 мая 2014 г. N 223/пр (Российская газета. 2014. N 148).
<2> Перечень категорий граждан, которые могут быть приняты в члены жилищно-строительных кооперативов, создаваемых в соответствии с отдельными федеральными законами, и оснований включения указанных граждан, а также граждан, имеющих 3 и более детей, в списки граждан, имеющих право быть принятыми в члены таких кооперативов, утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 9 февраля 2012 г. N 108 (СЗ РФ. 2012. N 8. Ст. 1024), Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2013 г. N 376 установлены особые основания включения граждан, проживающих на территории Приморского края, в списки граждан, имеющих право быть принятыми в члены жилищно-строительных кооперативов, создаваемых в соответствии с отдельными федеральными законами (СЗ РФ. 2013. N 19. Ст. 2425.).
Необходимо обратить внимание на новые основания предоставления земельных участков в безвозмездное пользование.
Так, в целях развития сельских территорий, привлечения сельскохозяйственных товаропроизводителей в районы, нуждающиеся в увеличении производства, переработки и сбыта сельскохозяйственной продукции, а также в целях привлечения к работе на этих территориях специалистов предусмотрено предоставление гражданам в безвозмездное пользование земельных участков для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства или для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством своей деятельности в муниципальных образованиях, определенных законом субъекта РФ, либо для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства гражданам, которые работают по основному месту работы в муниципальных образованиях и по специальностям, которые установлены законом субъекта РФ (подп. 6 и 7 п. 2).
Если гражданин использовал в течение пяти лет земельный участок в соответствии с установленным разрешенным использованием (а в случае предоставления земельного участка в соответствии с подп. 7 — также работал по основному месту работы в муниципальном образовании и по специальности, которые определены законом субъекта РФ), он вправе получить такой земельный участок в собственность бесплатно (ст. 39.5 ЗК РФ).
При этом следует обратить внимание, что законодатель предусмотрел широкие полномочия субъектов РФ по определению соответствующих муниципальных образований, специальностей исходя из социально-экономической и демографической ситуации в конкретном регионе. Учитывая, что основания предоставления находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, предусмотренные подп. 6 и 7 п. 2 комментируемой статьи, являются самостоятельными, законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены разные муниципальные образования, в границах которых земельные участки могут предоставляться по одному из указанных оснований <1>.
--------------------------------
<1> Муниципальные образования, в которых земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам в безвозмездное пользование в соответствии с подп. 6 и (или) подп. 7 п. 2 ст. 39.10 ЗК РФ, определены, например, Законом Хабаровского края от 29 июля 2015 г. N 104 «О регулировании земельных отношений в Хабаровском крае» (Собрание законодательства Хабаровского края. 2015. N 7 (ч. I); ст. 23 Закона Свердловской области от 7 июля 2004 г. N
В целях решения вопроса привлечения граждан на территорию Дальневосточного федерального округа, снижения оттока местного населения, ускорения социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, предусмотрено предоставление гражданам в безвозмездное пользование земельных участков, расположенных на территориях указанных субъектов Российской Федерации (подп. 18 п. 2 комментируемой статьи). Главное отличие от оснований, предусмотренных подп. 6 и 7 п. 2 комментируемой статьи, — отсутствие ограничений по целям использования земельного участка. Порядок предоставления земельных участков по данному основанию, в том числе особенности образования земельных участков, основания для отказа в предоставлении, урегулирован Федеральным законом от 1 мая 2016 г. N
Предоставление земельного участка в безвозмездное пользование по данному основанию возможно до 1 января 2035 г. При этом до 1 февраля 2017 г. земельные участки предоставляются только гражданам Российской Федерации, имеющим регистрацию по месту жительства на территории субъекта Российской Федерации, в границах которого расположен такой земельный участок).
Особого внимания заслуживает подп. 11 п. 2 комментируемой статьи, согласно которому земельный участок может предоставляться в безвозмездное пользование некоммерческим организациям, созданным гражданами, для ведения огородничества или садоводства. Анализ законодательства, действующего до вступления в силу Закона N
--------------------------------
<1> Кроме того, Верховный Суд Российской Федерации придерживался позиции, согласно которой предоставление земельного участка для ведения садоводства, дачного хозяйства, огородничества исключительно по общим нормам Земельного кодекса Российской Федерации без учета требований Закона N
Наряду с названными позициями судов высших инстанций в их отдельных решениях указывалось также на возможность предоставления земельных участков объединениям садоводов, огородников и дачников в соответствии с правилами ст. 34 Земельного кодекса Российской Федерации (предоставление земельных участков для целей, не связанных со строительством) (например, Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 5 июля 2012 г. N ВАС-5355/12). Как уже отмечалось, с момента введения в действие Закона N
Предоставление земельного участка в безвозмездное пользование по данному основанию некоммерческой организации граждан осуществляется для выполнения определенных процедур, связанных с освоением такого земельного участка. В связи с этим и предусмотрено, что предоставление земельного участка осуществляется на срок не более чем пять лет. При этом, исходя из положений п. п. 4 и 5 комментируемой статьи, такой срок необходим объединениям садоводов и огородников для того, чтобы обеспечить разработку и утверждения проекта планировки и (или) проекта межевания территории.
Такой подход представляется вполне логичным, поскольку установление платности при использовании земельных участков объединениями садоводов и огородников на период разработки и утверждения документации по планировке территории влечет необходимость поиска такими объединениями денежных средств, являющихся источниками уплаты арендной платы.
В связи с этим следует отметить, что ни один из видов взносов, вносимых членами садоводческих или огороднических некоммерческих товариществ, партнерств или потребительских кооперативов (целевые, членские, вступительные, паевые, дополнительные), не рассматривается в Законе N
Порядок подготовки проекта планировки территории и проекта межевания территории, их содержание регулируется главой 5 ГрК РФ. Следует отметить, что Федеральным законом от 3 июля 2016 г. N
По данному основанию земельные участки предоставляются только некоммерческим организациям, созданным гражданам, для ведения садоводства и огородничества. Учитывая безвозмездный характер первоначального получения земельного участка и дальнейшее приобретение прав на образованные из него земельные участки без торгов, законодатель установил требования к обоснованности размеров таких земельных участков. Правила расчета максимальной площади земельных участков, которые могут быть предоставлены для ведения садоводства и огородничества, установлены ст. 14 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. N
После разработки документации по планировке территории, образования земельных участков и их распределения между членами некоммерческой организации граждан такие земельные участки предоставляются данным членам в собственность или аренду без проведения торгов.
Законом предусмотрен принципиально иной порядок предоставления земельных участков некоммерческим организациям, созданным гражданами, для ведения дачного хозяйства, учитывая разрешенное использование таких земельных участков и фактическое их использование для индивидуального жилищного строительства (см. комментарий к ст. 39.11 ЗК РФ).
Новым является положение о предоставлении земельных участков в безвозмездное пользование лицам, относящимся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока, и их общинам в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности (подп. 13 п. 2 комментируемой статьи).
В случаях когда использование земельного участка не предусматривает строительство зданий, сооружений, то такое использование земельных участков лицами, относящимся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока, и их общинами в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности допускается без предоставления земельных участков и установления сервитутов на основании разрешений уполномоченных органов (см. ст. 39.33 ЗК РФ).
Согласно ст. 1 Федерального закона от 20 июля 2000 г. N
Единый перечень коренных малочисленных народов РФ утвержден Постановлением Правительства РФ от 24 марта 2000 г. N 255 (СЗ РФ. 2000. N 14. Ст. 1493). Конкретный перечень коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 апреля 2006 г. N
В соответствии со ст. 123.16 ГК РФ общинами коренных малочисленных народов РФ признаются добровольные объединения граждан, относящихся к коренным малочисленным народам РФ и объединившихся по кровнородственному и (или) территориально-соседскому признаку в целях защиты исконной среды обитания, сохранения и развития традиционных образа жизни, хозяйствования, промыслов и культуры.
Традиционное природопользование — это исторически сложившиеся и обеспечивающие неистощительное природопользование способы использования объектов животного и растительного мира, других природных ресурсов коренными малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, а обычаями коренных малочисленных народов являются традиционно сложившиеся и широко применяемые коренными малочисленными народами правила ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни.
Перечень мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов РФ и Перечень видов традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов РФ утвержден распоряжением Правительства РФ от 8 мая 2009 г. N
Границы территорий традиционного природопользования различных видов утверждаются соответственно Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления.
Подпункт 15 п. 2 комментируемой статьи направлен на реализацию приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам Российской Федерации» и подлежит применению только при наличии соответствующего закона субъекта РФ. Аналогичную направленность имеет и основание, предусмотренное подп. 17 п. 2 комментируемой статьи и содержащее отсылку к Федеральному закону от 24 июля 2008 г. N
Подпункт 16 п. 2 комментируемой статьи по своей сути не является самостоятельным основанием предоставления земельного участка в безвозмездное пользование, а определяет возможность получения земельного участка на таком праве в случае прекращения данного права в связи с изъятием ранее предоставленного земельного участка для государственных или муниципальных нужд. Новый земельный участок должен предоставляться не на оставшийся срок безвозмездного пользования, а определяться по-новому в зависимости от основания возникновения права безвозмездного пользования на изъятый земельный участок с учетом п. 3 комментируемой статьи. Также необходимо обратить внимание, что предоставление земельного участка взамен изъятого не является обязательным, а служит одной из форм возмещения убытков, причиненных изъятием.