Текст статьи 39.11. Земельного кодекса РФ

Комментарии к статье 39.11. Земельного кодекса РФ

Общие положения о заключении договоров на торгах установлены ст. ст. 447, 448 ГК РФ. Вместе с тем следует подчеркнуть, что имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.

Регулирование порядка организации и проведения торгов в ЗК РФ не является новеллой земельного законодательства. Вместе с тем оно претерпело существенные изменения. Так, до 1 марта 2015 г. в ЗК РФ отсутствовал единый подход к организации и проведению торгов. Согласно ранее действовавшей ст. 30 ЗК РФ торги по продаже или предоставлению в аренду находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков могли проводиться в форме конкурса или аукциона.

Порядок организации и проведения торгов регулировался ст. 38 ЗК РФ и Правилами организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. N 808 <1>. Кроме того, при предоставлении земельных участков для жилищного строительства и комплексного освоения в целях жилищного строительства предусматривались только аукционы, порядок организации и проведения которых регулировался ст. ст. 38.1 и 38.2 ЗК РФ.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2002. N 46. Ст. 4587; 2009. N 3. Ст. 379; 2011. N 38. Ст. 5396.


Законом N 171-ФЗ в данной части были внесены существенные изменения. Впервые детально урегулированы вопросы подготовки и организации таких аукционов, установлена обязанность уполномоченного органа принять решение о его проведении по инициативе заинтересованного гражданина или юридического лица.

Пунктами 3 и 4 комментируемой статьи поэтапно раскрыты процедуры образования и подготовки аукционов как по инициативе уполномоченных органов, так и по заявлениям заинтересованных граждан и юридических лиц <1>. Установлены сроки принятия решений на каждом этапе подготовки аукциона по заявлениям заинтересованных лиц, исчерпывающие основания для принятия решения об отказе в утверждении схемы расположения земельного участка, о проведении аукциона, обязанность указывать все причины принятого решения об отказе.

--------------------------------

<1> В связи с вопросами, возникающими на практике, необходимо отметить, что указание в ЗК РФ последовательности действий не означает необходимости выполнения каждого из них. Необходимость того или иного из предусмотренных этапов зависит от ряда факторов. Так, если земельный участок образован, то подготовка аукциона по заявлению заинтересованного лица начинается с подачи им заявления о проведении аукциона (подп. 6 п. 4 комментируемой статьи).


Следует отметить, что существует запрет на подготовку заинтересованным лицом схемы расположения земельного участка в случае образования земельного участка из земель или земельных участков, расположенных в границах субъектов РФ — городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя или в границах населенных пунктов (подп. 2 п. 4 комментируемой статьи). Такой запрет связан с наличием опасений, что возможность заинтересованных лиц образовывать земельные участки на основании подготовленных ими схем и ограничение прав уполномоченных органов отказывать в утверждении таких схем приведет к беспорядочному разделу территории и ее бессистемной застройке. Законом не установлены какие-либо ограничения в части образования земельных участков в границах населенных пунктов в соответствии с утвержденными проектами межевания территории.

Следует также обратить внимание, что расходы лица, связанные с выполнением кадастровых работ в отношении земельного участка, не возмещаются (п. 22 ст. 39.12 ЗК РФ).

В связи с вступлением в силу с 1 января 2017 г. Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», которым предусматривается одновременное осуществление государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав при образовании объекта недвижимости (за исключением случаев, образования земельных участков, образуемых из земель или земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена) (п. 2 ч. 3, п. 9 ч. 5 ст. 14), предусмотрено право заинтересованного лица без получения доверенности или иного уполномочивающего документа от уполномоченного органа обращаться в орган регистрации прав с заявлением о государственном кадастровом учете и государственной регистрации права государственной или муниципальной собственности на земельный участок, образуемый как в соответствии со схемой расположения земельного участка, так и в соответствии с проектом межевания территории. Аналогичное право предусмотрено и для кадастрового инженера, выполнившего кадастровые работы в целях образования земельного участка (подп. 5 п. 4 комментируемой статьи). В связи с этим подп. 7 п. 4 комментируемой статьи представляется избыточным.

Пунктом 5 комментируемой статьи регламентирован вопрос о способах подачи заявлений об утверждении схемы расположения земельного участка, заявлений о проведении аукциона. При этом порядок и способы подачи заявлений об утверждении схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, заявления о проведении аукциона по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, или аукциона на право заключения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заявления о предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, и заявления о перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, в форме электронных документов с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет, а также требований к их формату утверждены Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 14 января 2015 г. N 7 (официальный интернет-портал правовой информации: http://www.pravo.gov.ru, 27.02.2015).

В качестве нововведения следует отметить предусмотренный п. 2 комментируемой статьи запрет на объединение двух и более земельных участков в один лот аукциона. Появление данной нормы в ЗК РФ связано с участившимися на практике злоупотреблениями, когда в один лот включали различные участки, в том числе не имеющие общих границ и расположенных на существенном расстоянии, что влияло на начальную цену торгов и приводило к ограничению конкуренции, участию в торгах определенных лиц.

Ограничение п. 7 направлено на реализацию послания Президента РФ от 12 декабря 2013 г. Федеральному Собранию РФ, предотвращение долгостроя и обеспечение эффективного использования земельных участков. Следует отметить, что договор аренды земельного участка заключается на срок, превышающий в два раза срок, установленный уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти в качестве срока, необходимого для выполнения инженерных изысканий, осуществления архитектурно-строительного проектирования и строительства зданий, сооружений, до установления указанного срока — по выбору уполномоченного органа на срок не менее чем пять лет и не более чем 49 лет (о последствиях прекращения такого договора аренды см. комментарий к ст. 39.8 ЗК РФ).

Основания п. 8 имеют объективный характер и связаны, как правило, с существующим запретом на предоставление земельного участка, например в связи с его ограниченностью в обороте, с наличием исключительных прав иных лиц на приобретение таких земельных участков или с намерением использовать земельный участок для государственных или муниципальных нужд, что должно подтверждаться документами территориального планирования, документацией по планировке территории, инвестиционными программами и т.д. <1>.

--------------------------------

<1> Согласно ч. 1 ст. 34 Закона N 171-ФЗ земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности и в отношении которого до 1 марта 2015 г. принято решение о предварительном согласовании места размещения объекта, в течение 3 лет со дня принятия этого решения не может быть предметом аукциона.


Также следует отметить, что в соответствии с ч. 25 ст. 34 Закона N 171-ФЗ до утверждения правил землепользования и застройки предельные параметры строительства, реконструкции на земельных участках в целях проведения аукциона определяются органом местного самоуправления поселения или городского округа в течение 14 дней со дня поступления заявления о проведении аукциона либо запроса от исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, уполномоченных на распоряжение земельными участками.

Однако субъекты РФ до 1 января 2020 г. наделяются правом принимать решения об отказе в утверждении схемы расположения земельного участка, в проведении аукционов по иным основаниям, предусмотренным законами данных субъектов РФ, которые должны быть приняты не позднее 1 января 2016 г. (ч. ч. 29, 30 и 32 ст. 34 Закона N 171-ФЗ) <1>.

--------------------------------

<1> Указанные дополнительные основания установлены, например, Законом г. Москвы от 19 декабря 2007 г. N 48 «О землепользовании в городе Москве» (Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2007. N 71); Законом Санкт-Петербурга от 22 апреля 2015 г. N 219-37 «Об основаниях принятия решений об отказе в проведении аукциона по продаже земельного участка или аукциона на право заключения договора аренды земельного участка, об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка или предоставлении земельного участка без проведения торгов» (Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2015. N 15); Законом Удмуртской Республики от 18 декабря 2015 г. N 91-РЗ «О дополнительных основаниях для принятия решений об отказе в утверждении схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, в проведении аукциона по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, или аукциона на право заключения договора аренды такого земельного участка и в предварительном согласовании предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, или в предоставлении такого земельного участка без проведения торгов» (Известия Удмуртской Республики. 2015. N 136 — 138); Законом Ульяновской области от 3 июня 2015 г. N 76-ЗО «О дополнительных основаниях для принятия решений об отказе в утверждении схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, в проведении аукциона по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, или аукциона на право заключения договора аренды такого земельного участка и в предварительном согласовании предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, или в предоставлении такого земельного участка без проведения торгов» (Ульяновская правда. 2015. N 76 — 77 (23.717 — 23.718); Законом Ивановской области от 25 декабря 2015 г. N 137-ОЗ «О дополнительных основаниях для принятия решений об отказе в утверждении схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, в проведении аукциона по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, или аукциона на право заключения договора аренды такого земельного участка, в предварительном согласовании предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, или в предоставлении такого земельного участка без проведения торгов» (Собрание законодательства Ивановской области. 2016. N 1 (770)).


Отдельно следует остановиться на таком основании для отказа в проведении аукциона, как отсутствие в отношении земельного участка сведений о технических условиях подключения (технологического присоединения) объектов к сетям инженерно-технического обеспечения (подп. 4 п. 8 комментируемой статьи). Правила определения и предоставления технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2006 г. N 83. Согласно п. 9 указанных Правил организация, осуществляющая эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, обязана в течение 14 рабочих дней с даты получения запроса определить и предоставить технические условия или информацию о плате за подключение объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения либо предоставить мотивированный отказ в выдаче указанных условий при отсутствии возможности подключения строящегося (реконструируемого) объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения.

С учетом вышеизложенного отказ в выдаче технических условий не является препятствием для проведения аукциона по продаже земельного участка или аукциона на право заключения договора аренды земельного участка. Аналогичной позиции придерживается Министерство экономического развития Российской Федерации (письмо от 30 июня 2015 г. N Д23и-3009 // СПС «КонсультантПлюс»). При этом представляется, что положение подпункта 4 пункта 21 комментируемой статьи в части требования об указании в извещении о проведении аукциона сведений о технических условиях подключения (технологического присоединения) объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения не обозначает необходимости наличия таких условий для подключения, но является требованием о предоставлении исчерпывающих сведений о возможности и условиях застройки земельного участка. Таким образом, получение заключения о невозможности подключения (технологического присоединения) и указание данной информации в извещении о проведении аукциона, не может являться препятствием для проведения аукциона по вышеуказанному основанию.

Устанавливая порядок определения начальной цены предмета аукциона, законодатель предусмотрел альтернативу — рыночная стоимость земельного участка (размер ежегодной арендной платы), определенная в соответствии с Федеральным законом от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» либо кадастровая стоимость такого земельного участка (не менее 1,5% кадастровой стоимости такого земельного участка в случае аренды), если результаты государственной кадастровой оценки утверждены не ранее чем за 5 лет до даты принятия решения о проведении аукциона. При этом выбор начальной цены предмета аукциона осуществляет уполномоченный орган самостоятельно.

Такой подход связан с тем, что при наличии актуальной кадастровой стоимости земельного участка действия, связанные с определением рыночной стоимости (проведение торгов, заключение контракта на проведение рыночной оценки и т.д.), не всегда представляются целесообразными.

Как справедливо отмечено в разъяснениях от 27 мая 2011 г. департамента корпоративного управления Минэкономразвития России по вопросам определения кадастровой стоимости, при определении кадастровой стоимости не учитываются специфические характеристики земельного участка, что может вызвать несоответствие кадастровой стоимости и рыночной стоимости одного и того же земельного участка.

При определении расхождения кадастровой и рыночной стоимостей также следует учитывать периодичность проведения работ по государственной кадастровой оценке, а также дату, на которую определена кадастровая стоимость, поскольку рыночная стоимость, определенная на более позднюю дату, может существенно отличаться от кадастровой стоимости вследствие изменения рыночной конъюнктуры.

Вместе с тем в соответствии с Федеральным стандартом оценки «Определение кадастровой стоимости (ФСО N 4)», утвержденным Приказом Минэкономразвития России от 22 октября 2010 г. N 508, под кадастровой стоимостью понимается рыночная стоимость, определенная методами массовой оценки, или при невозможности определения рыночной стоимости методами массовой оценки рыночная стоимость, определенная индивидуально для конкретного объекта недвижимости.

Особым образом регулируется порядок определения начальной цены предмета аукциона на право заключения договора аренды земельного участка для комплексного освоения территории или ведения дачного хозяйства (за исключением случая проведения аукциона в соответствии с п. 7 ст. 39.18 настоящего Кодекса). В этом случае начальной ценой предмета аукциона является размер первого арендного платежа, который всегда должен определяться по результатам рыночной оценки. Это связано с тем, что по своей сути первый арендный платеж в данном случае является платой за право заключения указанного договора (размер остальных платежей определяется по правилам п. 3 ст. 39.7 ЗК РФ, не является предметом торга на аукционе и указывается в извещении о проведении аукциона).

В целях экономии бюджетных средств п. 17 комментируемой статьи предусмотрено право (а не обязанность) уполномоченного органа при проведении повторного аукциона (любого вида) снизить ранее установленную начальную цену предмета аукциона, но не более чем на 30%.

В части доведения информации о проведении аукциона до потенциальных участников следует отметить, что Постановлением Правительства РФ от 10 сентября 2012 г. N 909 в качестве адреса официального сайта РФ в информационно-телекоммуникационной сети Интернет для размещения информации о проведении торгов определен адрес сайта: www.torgi.gov.ru.

Можно констатировать концептуальное изменение подхода к предоставлению земельных участков для ведения дачного хозяйства. С 1 марта 2015 г. предоставление таких земельных участков осуществляется только по результатам торгов, участниками которых могут быть исключительно юридические лица. При этом речь идет о любых юридических лицах, а не только некоммерческих объединениях граждан <1>.

--------------------------------

<1> Ранее Верховным Судом Российской Федерации в Определении от 31 марта 2015 г. N 305-КГ15-2124 делался вывод о невозможности коммерческой организации использовать земельный участок, предназначенный для дачного строительства, по целевому назначению ввиду того, что такая организация не относится к числу юридических лиц, предусмотренных Законом N 66-ФЗ.


Такой подход связан с тем, что с учетом разрешенного использования дачных участков, определенного Федеральным законом от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединения граждан», фактически дачные земельные участки используются в целях жилищного строительства. При этом их предоставление осуществлялось без проведения торгов, что на практике приводило к злоупотреблениям как со стороны органов власти, так и со стороны граждан, к ограничению конкуренции. Кроме того, различный подход к правовому регулированию сходных отношений также представлялся не совсем обоснованным.

После разработки документации по планировке территории, образования земельных участков последние непосредственно предоставляются членам некоммерческой организации, если победителем аукциона является такая некоммерческая организация, или юридическому лицу, если победителем аукциона является иное юридическое лицо, в собственность или аренду без проведения торгов (ст. ст. 39.3, 39.6 ЗК РФ). (О подготовке проекта планировки и проекта межевания территории подробнее см. комментарий к ст. 39.10 ЗК РФ.)

Текст статьи 39.11. Земельного кодекса РФ