Комментарии к статье 84. земельного кодекса РФ
Согласно п. 1 ст. 8 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N
Процедура утверждения или изменения генерального плана городского округа, поселения, схемы территориального планирования муниципального района урегулирована ст. ст. 19 — 25 ГрК РФ. Так, схема территориального планирования муниципального района содержит, в частности, карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), расположенных на межселенных территориях; генеральный план содержит, в частности, карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа.
Материалы по обоснованию схемы территориального планирования муниципального района, генерального плана поселения, городского округа включают в себя перечень земельных участков, расположенных соответственно на межселенных территориях, в составе поселения, городского округа и включаемых в границы населенных пунктов или исключаемых из их границ, с указанием категорий земель, к которым планируется отнести эти земельные участки, и целей их планируемого использования.
Схема территориального планирования муниципального района, генеральный план поселения, городского округа, в том числе внесение изменений в такие документы, утверждаются представительным органом местного самоуправления соответствующего муниципального образования <1>.
--------------------------------
<1> В соответствии с ГрК РФ утверждение генеральных планов и правил землепользования и застройки поселений отнесено к полномочиям поселений. Вместе с тем Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N
В случае если в соответствии с проектом схемы территориального планирования муниципального района, генерального плана поселения, городского округа предусматривается:
— включение в границы населенных пунктов (в том числе образуемых населенных пунктов) земельных участков из земель лесного фонда — указанные проекты подлежат согласованию с уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти;
— включение в границы населенных пунктов (в том числе образуемых населенных пунктов) земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения или исключение из границ таких населенных пунктов земельных участков, которые планируется отнести к категории земель сельскохозяйственного назначения, — указанные проекты подлежат согласованию с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.
Требование о согласовании вопроса о включении в границы населенных пунктов земельных участков из земель лесного фонда и сельскохозяйственного назначения основывается на таких принципах земельного законодательства, как приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами (подп. 2, 6 п. 1 ст. 1 ЗК РФ), из понимания леса как экологической системы и природного ресурса, с учетом его глобального экологического значения (п. 3 ст. 1, ст. 5 ЛК РФ).
ГрК РФ предусмотрел, что в случае непоступления в установленный срок главе поселения, главе городского округа заключений на проект генерального плана от органов, с которыми предусмотрено согласование проекта генерального плана, данный проект считается согласованным с такими органами (ч. 8 ст. 25 ГрК РФ). Вместе с тем Верховный Суд Российской Федерации указал, что изменение категории земель лесного фонда, относящихся к федеральной форме собственности, возможно исключительно по согласованию собственника — Российской Федерации в лице уполномоченных федеральных органов исполнительной власти (Определение от 31 августа 2016 г. N 306-кг16-7898), что основывается на позиции Конституционного Суда Российской Федерации.
Конституционный Суд РФ (Постановление от 9 января 1998 г. N
Иное истолкование указанных положений приводило бы к несоразмерному ограничению права собственности РФ, поскольку означало бы, что прекращение права федеральной собственности на участок лесного фонда в результате автоматического перевода спорного участка из земель лесного фонда в земли поселений (населенных пунктов) происходит по воле и в интересах муниципального образования и при игнорировании того обстоятельства, что лесной фонд представляет собой публичное достояние многонационального народа РФ и как таковой является федеральной собственностью особого рода.
Необходимость согласования с субъектом РФ вопроса об изменении категории в отношении земель сельскохозяйственного назначения обусловлена тем, что планирование использования земель сельскохозяйственного назначения относится к полномочиям субъектов РФ (подп. 10 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N
Согласно ч. 2 ст. 23 ГрК РФ подготовка генерального плана и внесение в генеральный план изменений в части установления или изменения границы населенного пункта также могут осуществляться применительно к отдельным населенным пунктам, входящим в состав поселения, городского округа.
Проект генерального плана подлежит обязательному рассмотрению на публичных слушаниях. Внесение в генеральный план изменений, предусматривающих изменение границ населенных пунктов в целях жилищного строительства или определения зон рекреационного назначения, осуществляется без проведения публичных слушаний (ч. ч. 11, 18 ст. 24 ГрК РФ).
Как отмечено в Письме Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 10 июня 2010 г. N 14-4548-ГЕ (Экономика и жизнь (Бухгалтерское приложение). 2010. N 25), в границы населенных пунктов могут включаться существующие (учтенные ранее) или образуемые земельные участки или их части, а также планируемые для развития жилищного строительства территории из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. При необходимости включения в границы населенных пунктов не всей территории существующих земельных участков, которые, как правило, принадлежат на каком-либо праве третьим лицам, требуется сформировать самостоятельный земельный участок.
Правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана, вправе оспорить генеральный план в судебном порядке (п. 15 ст. 24 ГрК РФ).
Как отмечено в Письме Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 16 июня 2010 г. N 14-4692-ГЕ «О рассмотрении обращения» (Нормирование в строительстве и ЖКХ. 2011. N 2), если процедура утверждения генерального плана не нарушена, то акт об утверждении генерального плана является актом о переводе земель или земельных участков.
Исходя из положений ч. 3 ст. 8 Закона N
В соответствии с п. п. 3 и 4 ст. 5 Закона N
Кроме того, в соответствии с Федеральным законом от 13 июля 2015 г. N
Вместе с тем необходимо констатировать проблему, связанную с отсутствием порядка внесения изменений в генеральные планы в части изменения границ населенных пунктов. Так, ч. 17 ст. 24 ГрК РФ предусмотрено только, что внесение изменений в генеральный план осуществляется в том же порядке, что и принятие. Отсутствие каких-либо сроков рассмотрения заявлений об изменении генерального плана, оснований принятия того или иного решения может привести к затягиванию данной процедуры и злоупотреблениям на практике <1>.
--------------------------------
<1> В соответствии со ст. 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N
Установление особого порядка утверждения изменения границ городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя п. 2 комментируемой статьи связано с особенностями административно-территориального устройства данных городов и их статусом, а также определенными Конституцией РФ полномочиями Совета Федерации Федерального Собрания РФ.
В судебной практике отсутствует единообразие в толковании и применении норм законодательства, связанных с государственной регистрацией права федеральной собственности на участки лесного фонда в пределах городской черты <1>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Постановление ФАС Уральского округа от 21 апреля 2008 г. по делу Арбитражного суда Челябинской области N А76-6353/2007-1-260, Постановление ФАС Уральского округа от 29 января 2008 г. по делу Арбитражного суда Свердловской области N А60-6059/2007, Постановление ФАС Уральского округа от 28 ноября 2007 г. по делу Арбитражного суда Удмуртской области N А71-1753/2007, Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 25 сентября 2007 г. по делу Арбитражного суда Чувашской Республики N А79-11094/2006, Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 6 марта 2006 г. по делу Арбитражного суда Нижегородской области N А43-2852/2005-27-88, Постановление ФАС Дальневосточного округа от 14 марта 2012 г. N Ф03-6576/2011 по делу N А51-7142/2011, Постановление ФАС Московского округа от 7 ноября 2013 г. по делу N А41-2670/11.
Представляется, что в данном случае необходимо учитывать следующее. Согласно п. 2 ст. 8.1 ГК РФ права на имущество, подлежащие государственной регистрации, возникают, изменяются и прекращаются с момента внесения соответствующей записи в государственный реестр, если иное не установлено законом. Государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права (п. 1 ст. 2 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N
Основанием государственной регистрации права собственности РФ на лесные участки является ч. 1 ст. 8 ЛК РФ, согласно которой лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности.
С учетом вышеизложенного представляется, что в случае включения в границы населенного пункта земельного участка из земель лесного фонда, право собственности РФ на который зарегистрировано, изменение категории земельного участка не влияет на наличие такого права. В случае включения в границы населенного пункта земельного участка из земель лесного фонда, право собственности РФ на который не зарегистрировано, возможность регистрации такого права на основании ч. 1 ст. 8 отсутствует.