Комментарии к статье 39.8. земельного кодекса РФ
Общие положения о содержании, заключении, об исполнении договоров аренды установлены § 1 главы 34 части второй ГК РФ. Условия договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, определяются также настоящей статьей, ст. ст. 22 и 39.7 ЗК РФ и другими федеральными законами.
Например, согласно п. 2.6 ст. 3 Закона N
Статьей 35 Федерального закона от 22 июля 2005 г. N
Приказом Минэкономразвития России от 12 апреля 2006 г. N 95 утверждена примерная форма договора аренды земельного участка, расположенного на территории особой экономической зоны (Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. N 25). Согласно ст. 11 Федерального закона от 21 июля 2005 г. N
Комментируемой статьей также предусмотрен целый ряд особенностей договоров аренды земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности (п. п. 2 — 10, 13 — 16). Остановимся на наиболее важных положениях, а также вызывающих вопросы в правоприменительной практике.
Пункт 4 комментируемой статьи, предусматривающий включение в договор аренды земельного участка, расположенного в границах береговой полосы водного объекта общего пользования, условия обеспечения свободного доступа граждан к такому водному объекту и его береговой полосе, не является новым для ЗК РФ и ранее предусматривался п. 3.2 ст. 22 ЗК РФ.
Однако в предыдущей редакции указывалось, что такой договор заключается с пользователем водного объекта, что вызвало многочисленные споры о возможности заключения договоров с лицами, не являющимися пользователями водных объектов, необходимости включения указанного условия в такие договоры <1>.
--------------------------------
<1> Различная трактовка судами п. 3.2 ст. 22 ЗК РФ привела к отмене ранее вынесенных арбитражными судами решений, поскольку как указал Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа, из содержания названной нормы права не следует, что правом на заключение договора аренды такого земельного участка обладает лишь пользователь водного объекта, как это ошибочно посчитали арбитражные суды (Постановление от 5 августа 2013 г. N Ф03-2719/2013 // СПС «КонсультантПлюс»).
В целях исключения неоднозначного понимания и применения норм на практике в рассматриваемом пункте не уточняется, с кем должен заключаться договор аренды земельного участка, а только уточняется, что если земельный участок расположен в границах береговой полосы, то к водному объекту должен обеспечиваться доступ независимо от того, связано ли использование земельного участка с пользованием водным объектом или нет. Пункт 5 комментируемой статьи предусматривает необходимость включения в договор аренды земельного участка, заключаемый с юридическим лицом в целях ведения дачного хозяйства, обязанности указанного лица обеспечить подготовку проекта планировки и проекта межевания территории, а также проведение кадастровых работ, необходимых для образования земельных участков. Указанное требование связано с тем, что раздел земельного участка, предоставленного юридическому лицу, в том числе и некоммерческой организации граждан, для ведения дачного хозяйства, осуществляется в соответствии с проектом межевания территории (п. 3 ст. 11.3 ЗК РФ). Кроме того, проект планировки территории заменил ранее разрабатываемый дачными некоммерческими объединениями граждан проект организации и застройки территории такого объединения.
Порядок подготовки проекта планировки территории и проекта межевания территории, их содержание регулируются главой 5 ГрК РФ (подробнее см. комментарий к ст. 39.10 ЗК РФ).
Договор аренды (п. п. 6 и 7) должен предусматривать обязательство сторон договора: нарушение указанного графика, как и расторжение договора комплексного освоения территории, являются основаниями для прекращения аренды земельного участка по требованию арендодателя (п. 2.1 ст. 46 ЗК РФ).
Появление данной нормы в ЗК РФ обусловлено необходимостью введения повышенных гарантий для органов государственной власти и пресечения недобросовестного поведения инвесторов, которые после образования земельных участков из исходного осуществляют только жилищное строительство и не выполняют обязательства, предусмотренные договором, по созданию объектов инфраструктуры.
Правило, изложенное в п. 7 комментируемой статьи, не применяется к договорам аренды земельных участков, предоставленных для комплексного освоения территории в целях индивидуального жилищного строительства некоммерческой организации, созданной гражданами, что связанно со спецификой освоения земельного участка гражданами (так, образованные из исходного земельные участки для ИЖС предоставляются по общему правилу в собственность или аренду гражданам, а общего пользования — некоммерческой организации).
Институт комплексного освоения территории претерпел существенные изменения. В настоящее время условия договора комплексного освоения территории определены ст. 46.3 ГрК РФ, договора комплексного освоения территории в целях строительства жилья экономического класса — ст. 46.6 ГрК РФ (подробнее см. комментарий к ст. 39.5 ЗК РФ).
В качестве новеллы можно отметить установление четких сроков предоставления земельных участков в аренду (п. п. 8 — 10 комментируемой статьи) и закрепление правила, что в установленных пределах срок выбирает арендатор самостоятельно (п. 12 комментируемой статьи) <1>.
--------------------------------
<1> Вместе с тем судебная практика не всегда учитывает данное положение. Так, Верховный Суд Российской Федерации в Определении от 15 марта 2016 г. N 309-ЭС16-590 отметил, что «...согласно ст. 209 Гражданского кодекса Российской Федерации определение срока аренды недвижимого имущества в рамках предельного срока, установленного законодательством, в каждом конкретном случае является правом собственника имущества. ...оснований для понуждения собственника заключить договор аренды на срок больший по сравнению с тем, на который он желает передать имущество в аренду, противоречит законодательству, отклонив при этом ссылки истца на п. 8.11, п. 12 ст. 39.8 ЗК РФ». Однако следует отметить, что в соответствии с п. 3 ст. 3 ЗК РФ имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.
Это правило не применяется в случае заключения договоров по результатам аукционов (или с определенным ст. 39.12 ЗК РФ лицом в случае признания аукциона несостоявшимся). В данном случае срок договора аренды в установленных пределах определяется уполномоченным органом, указывается в извещении о проведении аукциона и не может быть изменен при заключении договора аренды (п. 11). Иной подход создавал бы неравные условия для участников аукциона и почву для злоупотреблений, не способствовал бы развитию конкуренции.
В соответствии с ч. 35 ст. 34 Закона N
Таким образом, если заключен договор аренды земельного участка в целях строительства здания и такое здание введено в эксплуатацию, то до окончания срока действия договора лицо вправе использовать земельный участок для эксплуатации такого здания без внесения изменений в ранее заключенный договор.
Понятие «размещение объекта», исходя из подп. 7 п. 5 ст. 27 ЗК РФ, включает в себя строительство, реконструкцию и (или) эксплуатацию объекта.
В подп. 4 п. 8 речь идет о сроке аренды земельного участка, в отношении которого должна быть разработана документация по планировке территории и из которого в соответствии с такой документацией должны быть образованы земельные участки. Таким образом, данный срок фактически отводится для выполнения указанных процедур.
При заключении договоров аренды земельных участков, образованных из исходного, такие договоры заключаются на срок, установленный для соответствующих видов использования земельных участков (например, в пределах сроков подп. 1 п. 8, если участок в соответствии с документацией по планировке территории предназначен для жилищного строительства и т.п.) (п. 10 комментируемой статьи).
Пункт 9 комментируемой статьи надо рассматривать в увязке с п. 2 ст. 39.1 и п. 7 ст. 39.11 ЗК РФ, устанавливающими единственный вид аукциона в случае предоставления земельных участков, в соответствии с основным видом разрешенного использования которых предусмотрено строительство зданий, сооружений, — на право заключения договора аренды земельного участка <1>.
--------------------------------
<1> Указанное ограничение не распространяется на случаи проведения аукционов в соответствии со ст. 39.18 ЗК РФ.
Рассматриваемый пункт устанавливает срок такого договора аренды — превышающий в два раза срок, установленный уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти в качестве срока, необходимого для выполнения инженерных изысканий, осуществления архитектурно-строительного проектирования и строительства зданий, сооружений. При этом если в соответствии с основными видами разрешенного использования земельного участка предусмотрено строительство нескольких зданий, сооружений, договор аренды такого земельного участка заключается исходя из наибольшего срока, установленного для таких зданий, сооружений.
Срок, необходимый для выполнения инженерных изысканий, осуществления архитектурно-строительного проектирования и строительства зданий, сооружений, установлен Приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 27 февраля 2015 г. N 137/пр <1>. При этом такой срок установлен в зависимости от площади объекта капитального строительства (например, для объектов площадью до 500 кв. м — общий срок 9 месяцев, для объектов площадью от 30 тыс. кв. м — 42 месяца, для комплекса зданий — 54 месяца).
--------------------------------
<1> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2015. N 32.
Указанные новеллы направлены на недопущение долгостроя и обеспечение эффективного использования земельных участков в целях реализации Послания Президента РФ к Федеральному Собранию РФ от 12 декабря 2013 г. в части усиления ответственности застройщиков.
В случае если договор аренды такого земельного участка прекратился (независимо от оснований) и объект не был введен в эксплуатацию, то согласно введенной в ГК РФ новой ст. 239.1 такой объект незавершенного строительства может быть изъят у собственника по решению суда путем продажи с публичных торгов.
Учитывая, что нередко несвоевременный ввод объектов в эксплуатацию связан не столько с недобросовестными действиями застройщика, сколько с иными факторами, п. 3 указанной статьи предусмотрено, что требование о продаже объекта незавершенного строительства не подлежит удовлетворению, если собственник этого объекта докажет, что нарушение срока строительства объекта связано с действиями (бездействием) органов государственной власти, органов местного самоуправления или лиц, осуществляющих эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, к которым должен быть подключен (технологически присоединен) объект. Правило об изъятии объекта незавершенного строительства в связи с прекращением договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности и предоставленного в аренду по результатам торгов, не применяется в отношении объектов долевого строительства, строительство (создание) которых осуществляется с привлечением средств участников долевого строительства в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2004 г. N
Однако в случае прекращения действия договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, который заключен без проведения торгов в целях завершения строительства объекта незавершенного строительства, при условии, что строительство этого объекта не было завершено, такие объекты незавершенного строительства могут быть изъяты у собственника по решению суда путем продажи с публичных торгов (п. 6 ст. 239.1 ГК РФ).
По п. 15 законодатель предусмотрел возможность заключения арендатором земельного участка нового договора аренды данного земельного участка при соблюдении определенных условий (подп. 32 п. 2, п. п. 3 и 4 ст. 39.6 ЗК РФ).
Такой подход в большей степени гарантирует защиту прав и законных интересов арендаторов, поскольку ранее в силу положений ст. ст. 209, 264, 421 и 621 ГК РФ намерение арендатора продлить договор аренды земельного участка не означал, что у арендодателя возникает безусловная обязанность предоставить земельный участок в аренду на новый срок, а преимущественное право арендатора на заключение договора аренды на новый срок могло быть реализовано им только в случае передачи арендодателем спорного имущества в аренду третьему лицу (Постановления Президиума ВАС РФ от 19 июля 2005 г. N 3440/05, от 5 июня 2012 г. N 17540/11 <1>).
--------------------------------
<1> Вестник ВАС РФ. 2012. N 9.
По п. 17 — из подп. 4 п. 21 ст. 39.11 ЗК РФ следует, что в извещении о проведении аукциона указывается информация о разрешенном использовании и принадлежности земельного участка к определенной категории земель. Отсутствие каких-либо специальных оговорок позволяет сделать вывод, что в извещении, а следовательно, и в договоре аренды земельного участка могут указываться как конкретный вид разрешенного использования земельного участка, так и несколько видов или все виды такого использования, предусмотренные градостроительным регламентом.
Запрет, указанный п. 17 комментируемой статьи, тесно увязан с другим вопросом: вправе ли арендатор в соответствии со ст. 85 ЗК РФ и ст. 37 ГрК РФ самостоятельно выбирать вид разрешенного использования земельного участка?
Как отмечено в Постановлении Президиума ВАС РФ от 25 июня 2013 г. N 1756/13 по делу N А35-765/2012, положения законодательства о градостроительной деятельности и земельного законодательства, предоставляющие арендатору право на самостоятельный выбор вида разрешенного использования земельного участка из указанных в градостроительном регламенте, могут быть реализованы только с учетом положений гражданского законодательства, предусматривающих необходимость соблюдения прав и обязанностей сторон договора аренды.
Предоставляемое арендатору-застройщику право на выбор вида разрешенного использования в данном случае не может быть абсолютным и ограничивается объемом прав и обязанностей, предусмотренных договором аренды.
Основным механизмом реализации права на использование земельного участка арендатором является предоставление ему участка в аренду. Арендатор получает право использования земельного участка по указанному в договоре назначению, которое конкретизирует виды разрешенного использования, предусмотренные градостроительным регламентом для соответствующего земельного участка. Согласно п. 1 ст. 615 ГК РФ арендатор обязан пользоваться арендованным имуществом в соответствии с условиями договора, а если они не определены — в соответствии с назначением имущества.
В связи с наличием договорных отношений с собственником земли изменение использования земельного участка (в рамках видов, предусмотренных градостроительным регламентом) предполагает изменение соответствующего договора и невозможно без изменения такого договора. Арендатор не вправе изменять договор в одностороннем порядке и не может обязать арендодателя изменить вид разрешенного использования арендованного земельного участка по выбору арендатора.
Воля арендатора как обладателя обязательственного права, направленная на использование земельного участка иным образом, нежели установленный в договоре, в том числе и посредством изменения вида разрешенного использования земельного участка, не является абсолютной и не может ущемлять права собственника земельного участка. Иное толкование ст. 85 ЗК РФ противоречило бы фундаментальным положениям гражданского законодательства о правах собственника и необоснованно ограничивало бы их.
И если законодатель однозначно решил вопрос в отношении договоров аренды, заключенных по результатам торгов, то по вопросу о возможности внесения изменений в договоры аренды земельных участков, заключенных без проведения торгов, однозначное правовое регулирование отсутствует. Однако необходимо учитывать, что перечень случаев предоставления земельных участков в аренду без проведения торгов носит закрытый характер, при этом указаны цели такого предоставления и лица, которым предоставляются земельные участки. В связи с этим, представляется, что в договор аренды земельного участка, заключенного без проведения торгов, могут быть внесены изменения в части вида разрешенного использования земельного участка, но только на такой вид, при котором также допускается предоставление земельного участка данному арендатору без проведения торгов. При этом внесение таких изменений — право, а не обязанность уполномоченного органа <1>. Аналогичная позиция о запрете изменения вида разрешенного использования земельного участка, предоставленного в аренду без проведения торгов, на вид разрешенного использования, в соответствии с которым земельный участок должен предоставляться путем проведения аукциона, нашла отражение и в судебной практике <2>.
--------------------------------
<1> Следует отметить позицию Минэкономразвития России, высказанную в письме от 15 февраля 2010 г. N Д23-490 по аналогичному вопросу: в случае предоставления земельных участков с предварительным согласованием места размещения объекта торги не проводятся, т.е. участок предоставляется на максимально выгодных для застройщика условиях. В случае если лицо, которому был предоставлен земельный участок для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта, приобретало этот земельный участок с целью дальнейшего его использования для жилищного строительства, то такая сделка является притворной а в соответствии со ст. 170 ГК РФ притворная сделка признается ничтожной.
Реализация предложения по изменению разрешенного использования земельных участков с одного вида — «для строительства» (предоставляемых без торгов) на другой вид — «для жилищного строительства» (предоставляемых на торгах) путем изменения условий договора аренды указанных земельных участков является, по сути, коррупционной схемой, в соответствии с которой застройщики экономят финансовые средства при покупке ими земельных участков или права на заключение договора аренды, а бюджет соответствующего уровня публичной власти эти средства недополучает.
<2> Как отметил Верховный Суд Российской Федерации, «...целью проведения торгов является привлечение всех заинтересованных лиц (конкурентов) и обеспечение им равных возможностей на приобретение земельного участка, а также получение уполномоченным органом максимальной цены за объект торгов. Понуждение органа подготовить и заключить дополнительное соглашение к договору аренды влечет нарушение приведенного законодательства и прав и законных интересов Российской Федерации. Следует учитывать, что предоставление находящегося в федеральной собственности земельного участка в аренду для определенной в договоре цели было осуществлено без проведения аукциона, изменение условий такого договора на аренду для жилищного строительства будет прямо противоречить ст. 30.1 (39.6) ЗК РФ. Обращение... с заявлением о заключении дополнительного соглашения к договору аренды, по сути, направлено на обход процедур, установленных земельным законодательством для предоставления земельных участков для целей жилищного строительства, в том числе процедуры аукциона» (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 19 августа 2015 г. N 18-КГ15-116, от 19 августа 2015 г. N 18-КГ15-117).