Комментарии к статье 67. земельного кодекса РФ
В сферу применения государственного мониторинга земель входят все земли в РФ независимо от их принадлежности к определенной категории и вида разрешенного использования. В связи с тем что под мониторингом земель понимается система наблюдений, оценки и прогнозирования, он направлен не только на фиксацию существующего использования земель и земельных участков, но и на планирование их дальнейшего использования.
Государственный мониторинг земель выполняет не только информационную, но и аналитическую и природоохранную функции. При этом мониторинг использования земель имеет экономический и статистический характер.
В этой связи логично, что данные виды мониторинга могут осуществляться различными федеральными органами исполнительной власти, однако данный вопрос законом не урегулирован. Предполагается, что этот вопрос будет разрешен в порядке осуществления государственного мониторинга земель, устанавливаемом уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти (подробнее см.: Жариков Ю.Г. Земельное право России. М.: Кнорус, 2006; Боголюбов С.А., Галиновская Е.А., Мазуров А.В., Минина Е.Л. Научно-практический комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (с постатейными материалами и судебной практикой). М.: ИЗиСП; Юрайт, 2013).
Государственный мониторинг земель представляет собой важнейший инструмент государственной политики, используемый для сбора информации о землях в Российской Федерации, принятия решений в области охраны и использования земель, формирования оценок состояния земель и прогнозов его изменения. Отмечается, что в осуществлении мониторинга выражается роль государства в охране и использовании земли как природного компонента и объекта недвижимости, в регулировании земельных отношений <1>.
--------------------------------
<1> Болтанова Е.С., Женетль С.З. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный). РИОР; ИНФРА-М, 2010.
Комментируемая статья, в отличие от Земельного кодекса РСФСР 1991 г. <1>, подробно раскрывает определение государственного мониторинга земель, его цели и задачи, а также особенности систематизации и хранения его результатов. При этом в п. 2 комментируемой статьи сформулированы задачи государственного мониторинга земель, которые, по мнению некоторых специалистов, должны быть существенно расширены.
--------------------------------
<1> Статья 109 ЗК РСФСР содержала только определение мониторинга земель, под которым понималась система наблюдения за состоянием земельного фонда для своевременного выявления изменений, их оценки, предупреждения и устранения последствий негативных процессов. Структура, содержание и порядок осуществления мониторинга устанавливаются Советом Министров РСФСР. При этом основные вопросы осуществления мониторинга земель регулировались Постановлением Правительства РФ от 15 июля 1992 г. N 491 «О мониторинге земель» (Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. N 4).
Так, Г.Л. Землякова отмечает, что материалы, полученные в ходе реализации мониторинга земель, должны использоваться для подготовки документов территориального планирования, вноситься в государственный кадастр недвижимости, быть связаны с нормированием качества почв. По мнению этого автора, на данных государственного мониторинга земель должна основываться реализация таких функций органов государственной власти и местного самоуправления, как предоставление и изъятие земельных участков, а также их перевод из одной категории в другую <1>.
--------------------------------
<1> Землякова Г.Л. Проблемы деэкологизации земельного законодательства // Экологическое право. 2011. N 2.
С такой позицией трудно не согласиться. Вместе с тем, учитывая основные задачи государственного мониторинга земель, сформулированные в ЗК РФ с принятием Федерального закона от 21 июля 2014 г. N
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2014. N 30. Ст. 4235.
Согласно Правилам использования земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, проведения на них мелиоративных и культуртехнических работ, установления охранных зон, сохранения находящихся на этих землях жилых домов, объектов производственного назначения, объектов социального и культурно-бытового обслуживания населения, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 27 февраля 2004 г. N 112 <1>, данные мониторинга используются для целей установления факта и причин загрязнения, определения местоположения и площади загрязненных земель, уровней химического и (или) радиоактивного загрязнения и показателей неблагоприятного воздействия на здоровье человека и окружающую среду, обусловленного загрязнением.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2004. N 10. Ст. 866.
С учетом данных мониторинга земель осуществляется также подготовка предложений по консервации земель на основании Положения о порядке консервации земель с изъятием их из оборота, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 2 октября 2002 г. N 830 <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2002. N 47. Ст. 4676.
Таким образом, государственный мониторинг земель выполняет не только информационную, но и аналитическую функцию. В литературе высказывается мнение, что многофункциональность мониторинга земель раскрывается именно исходя из задач государственного мониторинга <1>.
--------------------------------
<1> Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. Г.В. Чубукова, М.Ю. Тихомирова.
В соответствии со ст. 1 ФЗ «Об охране окружающей среды» под государственным экологическим мониторингом (государственным мониторингом окружающей среды) понимаются комплексные наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе компонентов природной среды, естественных экологических систем, за происходящими в них процессами, явлениями, оценка и прогноз изменений состояния окружающей среды. В этой связи напомним, что земля является компонентом окружающей среды.
Следует отметить, что ряд федеральных законов предусматривает специальные нормы по осуществлению мониторинга применительно к землям различного целевого назначения или землям, имеющим определенные особенности использования. Так, например, согласно ст. 21 ФЗ «О мелиорации земель» государственный мониторинг мелиорированных земель является составной частью государственного мониторинга земель и представляет собой систему наблюдений за состоянием мелиорированных земель. На основе этих наблюдений выявляются изменения состояния мелиорированных земель и дается оценка таких изменений. Объектами государственного мониторинга мелиорированных земель являются все мелиорированные земли в РФ.
В соответствии со ст. 11 Федерального закона от 16 июля 1998 г. N
Вместе с тем из вышеприведенных норм видно, что данные Законы не вводят самостоятельных видов государственного мониторинга земель, но констатируют, что мониторинг таких земель осуществляется в рамках общей системы государственного земельного мониторинга.
Учитывая существующие особенности государственного мониторинга земель и установленный принцип осуществления мониторинга с учетом деления земель по целевому назначению, логично, что некоторые виды мониторинга могут осуществляться различными федеральными органами исполнительной власти.
Так, согласно Постановлению Правительства РФ от 1 июня 2009 г. N 457 <1> федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг в сфере государственного мониторинга земель в РФ (за исключением земель сельскохозяйственного назначения), является Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии. Порядок осуществления государственного мониторинга земель, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, утвержден Приказом Минэкономразвития России от 26 декабря 2014 г. N 852. В частности, данным Приказом предусматривается, что при осуществлении государственного мониторинга земель необходимые сведения получаются с использованием:
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2009. N 25. Ст. 3052.
а) дистанционного зондирования (съемки и наблюдения с космических аппаратов, самолетов, с помощью средств малой авиации и других летательных аппаратов);
б) сети постоянно действующих полигонов, эталонных стационарных и иных участков;
в) наземных съемок, наблюдений и обследований (сплошных и выборочных);
г) сведений, содержащихся в государственном кадастре недвижимости;
д) землеустроительной документации;
е) материалов инвентаризации и обследования земель, утвержденных в установленном порядке;
ж) сведений о количестве земель и составе угодий, содержащихся в актах органов государственной власти и органов местного самоуправления;
з) данных, представленных органами государственной власти и органами местного самоуправления;
и) результатов обновления картографической основы (результатов дешифрирования ортофотопланов или сведений топографических карт и планов);
к) данных государственного лесного реестра, а также лесохозяйственных регламентов лесничеств (лесопарков).
В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июня 2008 г. N 450 государственный мониторинг земель сельскохозяйственного назначения осуществляется Министерством сельского хозяйства Российской Федерации.
Согласно Приказу Минсельхоза России от 24 декабря 2015 г. N 664 «Об утверждении Порядка осуществления государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения» государственный мониторинг земель сельскохозяйственного назначения представляет собой систему оперативных, периодических и базовых (исходных) наблюдений за изменением качественного и количественного состояния земель сельскохозяйственного назначения, в том числе мониторинг плодородия таких земель.
Данный Приказ предусматривает, что в рамках государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения в том числе осуществляются выявление изменений состояния земель, оценка качественного состояния земель с учетом воздействия природных и антропогенных факторов, оценка и прогнозирование развития негативных процессов, обусловленных природными и антропогенными воздействиями, выработка предложений о предотвращении негативного воздействия на земли, об устранении последствий такого воздействия, обеспечение органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан информацией о состоянии окружающей среды в части состояния земель. Государственный мониторинг земель сельскохозяйственного назначения подразделяется на мониторинг использования земель и мониторинг состояния земель.