Комментарии к статье 56.3. земельного кодекса РФ
Комментируемая статья является новеллой законодательства и закрепляет условия, при которых допускается изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд.
Пунктами 1 и 2 комментируемой статьи предусмотрены документы, только при наличии которых возможно изъятие. Законодательное закрепление указанных норм обусловлено исключительным характером изъятия земельных участков и направлено на недопущение принятия произвольных решений об изъятии, ограничения прав и законных интересов правообладателей земельных участков, гарантированное использование изъятых земельных участков для решения определенных государственных задач или решения местных вопросов.
Так, согласно п. 1 комментируемой статьи в целях строительства, реконструкции объектов федерального, регионального или местного значения изъятие земельных участков допускается, если указанные объекты предусмотрены утвержденными документами территориального планирования и проектами планировки территории.
Данная норма корреспондирует с ч. 4 ст. 9 Градостроительного кодекса РФ, в соответствии с которой не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений (за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами) об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд в целях размещения объектов федерального значения в областях, указанных в ч. 1 ст. 10 ГрК РФ, объектов регионального или местного значения и о предоставлении земельных участков, предназначенных для размещения указанных объектов, если размещение указанных объектов не предусмотрено соответственно документами территориального планирования Российской Федерации в областях, указанных в ч. 1 ст. 10 настоящего Кодекса, субъекта Российской Федерации, муниципальных образований <1>.
--------------------------------
<1> До 1 июля 2017 г. в городе федерального значения Москве, на территории Московской области и в других случаях в границах муниципальных образований, в которых по состоянию на 1 июля 2016 г. не утверждены документы территориального планирования, допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд при отсутствии соответствующих документов территориального планирования (ст. ст. 17.1, 17.2 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N
Следует особо обратить внимание, что п. 1 комментируемой статьи предусматривает наличие в совокупности документов территориального планирования и документации по планировке территории. Такой подход представляется обоснованным, поскольку согласно ГрК РФ в документах территориального планирования определяется только примерное местонахождение объекта федерального, регионального или местного нахождения, а в проекте планировки оно уточняется путем установления зоны планируемого размещения такого объекта. Вместе с тем определенные требования могут возникнуть в отношении объектов связи федерального значения, поскольку ч. 1 ст. 10 ГрК РФ не предусматривает разработку схемы территориального планирования Российской Федерации в области связи.
Содержание, порядок подготовки и утверждения документов территориального планирования и документации по планировке территории регулируются главами 3 и 5 Градостроительного кодекса РФ <1>.
--------------------------------
<1> Следует отметить, что с 1 января 2017 г. существенно изменилось правовое регулирование вопроса в части полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления по принятию решений о подготовке документации по планировке территории, обеспечению подготовки такой документации и ее утверждению. Так, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти и органы местного самоуправления муниципальных районов наделены указанными полномочиями в отношении документации по планировке территории, предусматривающей размещение объектов соответственно федерального, регионального значения или местного значения муниципального района. Ранее полномочия указанных органов ограничивались фактически принятием решений только в отношении документации по планировке территории в целях размещения линейных объектов соответствующего значения, предусмотренных документами территориального планирования. Кроме того, установлено, что решения о подготовке документации по планировке территории принимаются самостоятельно, в частности, правообладателями существующих линейных объектов, подлежащих реконструкции, в случае подготовки документации по планировке территории в целях их реконструкции, а также субъектами естественных монополий, организациями коммунального комплекса в случае подготовки документации по планировке территории для размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения. В этом случае подготовка документации по планировке территории обеспечивается указанными лицами. Данные изменения внесены в ГрК РФ Федеральным законом от 3 июля 2016 г. N
При этом следует отметить, что генеральные планы поселений и городских округов, а также документация по планировке территории, утверждение которой осуществляется решениями органов местного самоуправления поселения, городского округа, в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства подлежат обязательному рассмотрению на публичных слушаниях, за исключением отдельных случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом РФ. Кроме того, заинтересованные лица вправе представить свои предложения по проектам указанных документов, а также вправе оспорить такие документы в судебном порядке.
Предусмотренный законодателем подход направлен на создание условий для обеспечения учета мнения населения и выбора оптимального варианта размещения объектов, в соответствии с которым будет осуществляться изъятие земельных участков.
В документации по планировке территории указываются границы зон планируемого размещения объектов федерального, регионального или местного значения. Поэтому информация о наложении границ таких зон на границы земельных участков, предоставленных гражданам и юридическим лицам, может привести к снижению рыночной стоимости таких земельных участков. В связи с этим законодатель ограничил срок, в течение которого может быть принято решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд — три года со дня утверждения проекта планировки территории (по данной причине был также сокращен срок резервирования таких земельных участков). В случае непринятия решения об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд в указанный срок проект планировки территории, предусматривающий размещение указанных объектов на земельных участках, принадлежащих либо предоставленных физическим или юридическим лицам, органам государственной власти или органам местного самоуправления, не действует в части определения границ зон планируемого размещения таких объектов (ч. 12.6 ст. 45 ГрК РФ).
Пункт 2 комментируемой статьи определяет документы, наличие которых является условием изъятия земельных участков для нужд, которые увязаны с достижением иных целей, а не размещением объектов государственного или муниципального значения: создание (расширение) особо охраняемых природных территорий, выполнение международных обязательств, выполнение работ, связанных с пользованием недрами, обеспечение безопасности граждан, проживающих в аварийном доме.
При этом порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров Российской Федерации урегулирован Федеральным законом от 15 июля 1995 г. N
Следует отметить, что в случае изъятия земельного участка в связи с признанием расположенного на таком земельном участке многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции ч. ч. 10 и 11 ст. 32 ЖК РФ предусмотрено еще одно условие изъятия земельного участка — неосуществление в установленный срок собственниками помещений в таком многоквартирном доме сноса или реконструкции указанного дома либо неподача заявления на получение разрешения на строительство, снос или реконструкцию такого дома, расположенного на застроенной территории, в отношении которой заключен договор о развитии.
Новеллой законодательства является положение п. 4 комментируемой статьи, согласно которой допускается принятие решения об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд не только по инициативе самих органов власти, но также и на основании ходатайств организаций, соответствующих установленным ст. 56.4 ЗК РФ признакам. Более того, п. 7 комментируемой статьи установлено правило, согласно которому изъятие земельных участков для размещения объектов федерального, регионального или местного значения, строительство, реконструкция которых планируется полностью или частично за счет указанных организаций, допускается только по их ходатайству. Такой подход связан с необходимостью исключения расходования бюджетных средств и недопущением скрытого субсидирования государством организаций, в пользу которых осуществляется изъятие.
Пунктом 5 комментируемой статьи решен такой важный вопрос, как возможность изъятия земельных участков, находящихся в собственности одного публичного образования, для нужд другого (путем прекращения права постоянного (бессрочного) пользования, права пожизненного наследуемого владения, договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, или права безвозмездного пользования таким земельным участком) <1>.
--------------------------------
<1> До введения указанной нормы судебная практика формировалась иным образом. Так, в соответствии с Постановлением Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 декабря 2011 г. N 9987/11 (СПС «КонсультантПлюс») из совокупного толкования положений ст. 279 Гражданского кодекса РФ, ст. ст. 49, 55 и 63 ЗК РФ усматривается, что установленные ими правила об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд не подлежат применению в отношении земельных участков, находящихся в федеральной собственности. Изъятие земельного участка, находящегося в федеральной собственности, используемого для общественно значимых нужд, другим публичным собственником повлекло бы прекращение его использования для соответствующих публичных нужд, что невозможно осуществить в порядке, урегулированном гражданским законодательством. Указанные отношения имеют не гражданско-правовой, а публично-правовой характер. В связи с этим порядок изъятия земельных участков у Российской Федерации для нужд муниципальных образований гражданским законодательством не предусмотрен.
При этом конфликта интересов между разными уровнями публичной власти в данном случае не должно возникнуть, поскольку по общему правилу изъятию земельных участков должна предшествовать подготовка документов территориального планирования, проекты которых подлежат согласованию органами государственной власти и органами местного самоуправления в случаях и порядке, установленных Градостроительным кодексом РФ.
Также в целях обеспечения единообразного понимания и применения норм на практике п. 6 комментируемой статьи закрепил возможность изъятия земельных участков, расположенных на территории одного субъекта Российской Федерации, для государственных нужд другого субъекта Российской Федерации. В данном случае учет интересов таких субъектов РФ обеспечивается за счет согласования вопроса размещения соответствующих объектов на стадии подготовки документов территориального планирования, в том числе путем совместной подготовки документов территориального планирования в соответствии со ст. 27 ГК РФ. Статьей 45 ГрК РФ (в ред. от 3 июля 2016 г.) также предусмотрена необходимость согласования документации по планировке территории в случае размещения объекта регионального, местного значения, финансирование строительства, реконструкции которого осуществляется полностью за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, муниципального образования и размещение которого планируется на территориях двух и более субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, имеющих общую границу, по согласованию соответственно с такими субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями.
Пункт 8 комментируемой статьи, устанавливающий запрет изъятия для государственных или муниципальных нужд земельных участков, предоставленных федеральным государственным бюджетным учреждениям, осуществляющим управление особо охраняемыми природными территориями федерального значения, во многом дублирует п. 3 ст. 11 Федерального закона от 14 марта 1995 г. N