Комментарии к статье 56.2. земельного кодекса РФ
Комментируемая статья устанавливает органы государственной власти и органы местного самоуправления, уполномоченные на принятие решений об изъятии земельных участков в зависимости от того, для чьих нужд осуществляется такое изъятие.
В действующем законодательстве отсутствует четкое определение понятия «государственные или муниципальные нужды».
Вместе с тем согласно Определению Конституционного Суда Российской Федерации от 22 ноября 2012 г. N
Из ст. 13 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N
Однако указанное определение «государственных и муниципальных нужд» дано в целях осуществления закупочной деятельности. Под государственными или муниципальными нуждами при изъятии земельных участков следует понимать потребности Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования, связанные с обстоятельствами, установленными соответственно федеральными законами или законами субъектов РФ, удовлетворение которых невозможно без изъятия земельных участков (выполнение международных обязательств Российской Федерации, размещение объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов их размещения). При этом обязанность по доказыванию того, что принятое решение об изъятии земельного участка обусловлено государственными или муниципальными нуждами и использование данного земельного участка в целях, для которых он изымается, невозможно без прекращения права собственности, за исключением случаев, предусмотренных законом, возлагается на государственный орган или орган местного самоуправления (Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 2 июля 2009 г. N 14 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации» (СПС «КонсультантПлюс»).
Вместе с тем следует отметить, что с 1 января 2017 г. вступает в силу норма, допускающая изъятие земельных участков, находящихся в границах территории, в отношении которой принято решение о ее комплексном развитии по инициативе органа местного самоуправления, и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества у правообладателей в целях комплексного развития территории по инициативе органов местного самоуправления (ч. 18 ст. 46.10 ГрК РФ (в ред. от 3 июля 2016 г. N
В юридической литературе отмечается, что использование формулировки «изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд» не характерно для общемировой практики: для обозначения основания для изъятия, экспроприации имущества в зарубежных государствах с рыночной экономикой в основном употребляются такие понятия, как «в целях общего блага», «в общественных интересах», «соображения общественной пользы», «общественная необходимость» <1>. Более того, для большинства наших граждан используемая формулировка означает интересы государства и муниципалитета, которые, следует признать, в нашем сегодняшнем сознании отнюдь не равны тому, для реализации чего в действительности предназначен этот институт, — публичному интересу, интересу большого числа индивидуальных членов общества <2>.
--------------------------------
<1> См.: Шмакова Е.Б. Общественный интерес как условие изъятия собственности в конституциях зарубежных стран // СПС «КонсультантПлюс».
<2> См.: Поветкина Е.Л. Изъятие имущества для публичных нужд: цивилистические устои и современные тенденции // СПС «КонсультантПлюс».
В связи с этим следует отметить, что комментируемой статьей отдельно отмечены такие государственные и муниципальные нужды, как размещение объектов федерального, регионального или местного значения. Понятие «объекты федерального, регионального, местного значения» раскрывается в п. п. 18 — 20 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ. При этом исходя из содержания п. 1 ст. 56.3 ЗК РФ размещение таких объектов должно найти отражение в документах территориального планирования соответствующего уровня. Следует отметить, что Перечни видов объектов федерального значения, подлежащих отображению на схемах территориального планирования Российской Федерации в области федерального транспорта, в области энергетики, в области высшего профессионального образования, в области здравоохранения, утверждены распоряжением Правительства Российской Федерации от 9 февраля 2012 г. N
Виды объектов регионального значения, местного значения муниципального района, поселения, городского округа, подлежащих отображению на соответствующих документах территориального планирования, определяются законом субъекта Российской Федерации.
Вместе с тем изъятие земельных участков допускается не для реализации любых полномочий органов государственной власти, решения любых вопросов местного значения, размещения любых объектов федерального, регионального или местного значения, а только в случаях, предусмотренных ст. 49 ЗК РФ.
Отдельно урегулирован вопрос принятия решений об изъятии земельных участков в связи с осуществлением недропользования. Это обусловлено тем, что во многих случаях такое изъятие осуществляется в пользу частного лица и не связано с размещением объектов государственного значения. Так, решение об изъятии земельных участков в связи с осуществлением недропользования принимает уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, а в случае изъятия земельных участков, необходимых для ведения работ, связанных с пользованием участками недр местного значения, — уполномоченный исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации.
Согласно ст. 2.3 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N
На федеральном уровне полномочия по принятию решений об изъятии земельных участков Российской Федерации распределены между федеральными органами исполнительной власти в зависимости от видов объектов федерального значения, для размещения которых осуществляется изъятие (например, Министерство транспорта Российской Федерации, Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, Федеральное дорожное агентство, Федеральное агентство железнодорожного транспорта, Федеральное агентство воздушного транспорта, Федеральное агентство морского и речного транспорта, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды) <1>. Решения об изъятии земельных участков для государственных нужд Российской Федерации, если принятие такого решения обосновано решением о создании или расширении особо охраняемой природной территории федерального значения (в случае изъятия земельных участков для создания или расширения особо охраняемой природной территории федерального значения), принимает Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации <2>, решение об изъятии земельных участков для государственных нужд в связи с осуществлением недропользования (за исключением земельных участков, необходимых для ведения работ, связанных с пользованием участками недр местного значения) — Федеральное агентство по недропользованию <3>.
--------------------------------
<1> Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 395 «Об утверждении Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации» (СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3342); Постановление Правительства Российской Федерации от 2 июня 2008 г. N 418 «О Министерстве связи и массовых коммуникаций Российской Федерации» (СЗ РФ. 2008. N 23. Ст. 2708); Постановление Правительства Российской Федерации от 9 февраля 2012 г. N 109 «О полномочиях Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды по изъятию, предоставлению земельных участков и резервированию земель» (СЗ РФ. 2012. N 8. Ст. 1025); Постановление Правительства Российской Федерации от 23 июля 2004 г. N 371 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве морского и речного транспорта» (СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3261); Постановление Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2009 г. N 1131 «О полномочиях Федерального агентства воздушного транспорта по изъятию, предоставлению земельных участков и резервированию земель» (СЗ РФ. 2010. N 2. Ст. 194); Постановление Правительства Российской Федерации от 23 июля 2004 г. N 374 «Об утверждении Положения о Федеральном дорожном агентстве» (СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3264); Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 397 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве железнодорожного транспорта» (СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3344). Кроме того, в ряде случаев для размещения отдельных объектов федерального значения Правительство Российской Федерации определяет уполномоченные органы отдельным решением (например, Постановление Правительства Российской Федерации от 27 июля 2016 г. N 722 «Об определении федерального органа исполнительной власти, уполномоченного принимать решения об изъятии земельных участков для государственных нужд Российской Федерации в целях строительства объектов систем электро-, газоснабжения федерального значения на территории Калининградской области» (СЗ РФ. 2016. N 31. Ст. 5036), Постановление Правительства РФ от 31 декабря 2015 г. N 1527 «Об определении федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решения об изъятии земельных участков для государственных нужд Российской Федерации в целях строительства линейных объектов федерального значения на территории Таманского полуострова» (СЗ РФ. 2016. N 2 (ч. I). Ст. 400)).
<2> Постановление Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2015 г. N 1219 «Об утверждении Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации и об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» (СЗ РФ. 2015. N 47. Ст. 6586).
<3> Постановление Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. N 293 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по недропользованию» (СЗ РФ. 2004. N 26. Ст. 2669).
В части полномочий органов местного самоуправления по принятию решений об изъятии земельных участков для муниципальных нужд, в том числе для размещения объектов местного значения, необходимо отметить следующее. Исходя из содержания ч. ч. 3 и 4 ст. 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N
Кроме того, согласно ч. 1.2 ст. 17 указанного Федерального закона законами субъекта Российской Федерации может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации.