Текст статьи 56.12. Земельного кодекса РФ

Комментарии к статье 56.12. Земельного кодекса РФ

Комментируемая статья введена в ЗК РФ Федеральным законом от 3 июля 2016 г. N 373-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования подготовки, согласования и утверждения документации по планировке территории и обеспечения комплексного и устойчивого развития территорий и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» и вступает в силу с 1 января 2017 г.

Дополнение ЗК РФ данной статьей связано с введением Законом N 373-ФЗ нового института редевелопмента территорий — комплексного развития территорий. При этом комплексное развитие территорий может осуществляться как по инициативе правообладателей земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества, так и по инициативе органов местного самоуправления (ст. ст. 46.9, 46.10 ГрК РФ) <1>.

--------------------------------

<1> ГрК РФ также различает комплексное развитие территории, развитие застроенной территории, комплексное освоение территории, каждое из которых имеет свое правовое регулирование (ст. ст. 46.1, 46.2, 46.4, 46.6 ГрК РФ).


При этом изъятие земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества для муниципальных нужд в целях комплексного развития территории допускается только в случае осуществления такого развития по инициативе органа местного самоуправления (ч. 18 ст. 46.10 ГрК РФ).

Комплексное развитие территории по инициативе органа местного самоуправления включает в себя подготовку документации по планировке территории, образование земельных участков в границах данной территории, размещение на земельных участках в границах данной территории объектов капитального строительства жилого, производственного, общественно-делового и иного назначения, а также необходимых для функционирования таких объектов и обеспечения жизнедеятельности граждан объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур в соответствии с документацией по планировке территории.

Решение о комплексном развитии территории по инициативе органа местного самоуправления принимается уполномоченным органом местного самоуправления поселения, городского округа при наличии двух условий.

Первое условие — наличие правил землепользования и застройки, предусматривающих территории, в границах которых допускается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории. Соответственно решение может быть принято только применительно к такой территории.

Второе условие — не менее 50 процентов от общей площади территории занимают земельные участки:

1) на которых расположены объекты капитального строительства (за исключением многоквартирных домов), признанные в установленном Правительством Российской Федерации порядке аварийными и подлежащими сносу (в настоящее время такой порядок установлен только в отношении многоквартирных домов);

2) на которых расположены объекты капитального строительства (за исключением многоквартирных домов), снос, реконструкция которых планируются на основании муниципальных адресных программ, утвержденных представительным органом местного самоуправления;

3) виды разрешенного использования которых и (или) виды разрешенного использования и характеристики расположенных на которых объектов капитального строительства не соответствуют видам разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства и предельным параметрам строительства, реконструкции объектов капитального строительства, установленным правилами землепользования и застройки;

4) на которых расположены объекты капитального строительства, признанные в соответствии с гражданским законодательством самовольными постройками (ч. ч. 2, 3 ст. 46.10 ГрК РФ).

Договор о комплексном развитии территории по инициативе органа местного самоуправления заключается по результатам аукциона. При этом решение о проведении аукциона может быть принято не ранее чем через шесть месяцев со дня принятия решения о комплексном развитии территории. Это связано с тем, что первоначально орган местного самоуправления должен предложить правообладателям земельных участков и (или) объектов недвижимого имущества заключить договор о комплексном развитии территории по инициативе таких правообладателей.

ЗК РФ предусматривает, что изъятие земельного участка в целях комплексного развития территории осуществляется для муниципальных нужд.

С одной стороны, редевелопмент в современном мире понимается как один из наиболее эффективных способов оживления пришедших в упадок отдельных объектов или нерационально используемых территорий <1>. Он предполагает улучшение качества городской среды, модернизацию депрессивных территорий, увеличение стоимости смежных земельных участков. При этом, как правило, предполагается реконструкция промышленных и коммунальных зон, зачастую технологически устаревших, оказавшихся в связи с развитием города в его центральной части.

--------------------------------

<1> Энциклопедия ESTP // http://estp-blog.ru/encyclopedia/7514/.


С этой точки зрения комплексное развитие территории как вид деятельности по комплексному и устойчивому развитию территорий, осуществляемой в целях обеспечения наиболее эффективного использования территории (п. 34 ч. 1 ст. 1 ГрК РФ), можно отнести к муниципальным нуждам в самом широком смысле этого понятия, поскольку комплексное развитие территории направлено на развитие города и формирование среды обитания в соответствии с современными требованиями.

С другой стороны, комплексное развитие территории вовсе может быть и не связано непосредственно с решением вопросов местного значения, предусмотренных ст. ст. 14 — 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Законодатель не установил каких-либо ограничений при изъятии земельных участков для комплексного развития территории: ни в части объектов, для размещения которых допускается изъятие земельных участков, ни в части возможности изъятия только земельных участков, на которых находятся объекты, наличие которых привело к принятию решения о комплексном развитии территории (например, только под объектами, признанными аварийными и подлежащими сносу, признанными самовольными постройками).

Таким образом, усматривается возможность изъятия любого земельного участка и (или) расположенного на нем объекта недвижимого имущества, находящихся в границах территории, в отношении которой принято решение о комплексном развитии и заключен договор о комплексном развитии по инициативе органа местного самоуправления.

При таком подходе возникает вопрос в целом о возможности классификации данного случая изъятия как изъятия для муниципальных нужд. Кроме того, рассматриваемое нововведение не соответствует последним изменениям, внесенным Законом N 499-ФЗ и направленным на сокращение числа случаев изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, а также ставит под сомнение исключительный характер изъятия, не предполагает доказывания обоснованности и необходимости такого изъятия, на что обращали внимание Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 22 ноября 2012 г. N 2189-О (СПС «КонсультантПлюс»), Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 2 июля 2009 г. N 14 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации» (СПС «КонсультантПлюс»)). При этом следует обратить внимание, что ГрК РФ не ограничивает возможность принятия решения о комплексном развитии территории и заключение соответствующего договора на аукционе только применительно к территориям промышленной застройки. Такое решение может быть принято и в отношении территории индивидуальной жилой застройки, территории, используемой для ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства и т.д.

Комментируемая статья устанавливает ряд особенностей изъятия земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества по сравнению с общими положениями комментируемой главы.

1. Основанием для принятия решения об изъятии являются утвержденные проект планировки и проект межевания территории. Особенности их подготовки предусмотрены ст. 46.10 ГрК РФ (п. 2 комментируемой статьи). Следует также отметить, что такие проект планировки и проект межевания не подлежат обсуждению на публичных слушаниях (п. 1 ч. 5.1 ст. 46 ГрК РФ (в ред. от 3 июля 2016 г. N 373-ФЗ)).

2. Изъятие земельного участка и (или) расположенного на нем иного объекта недвижимого имущества, находящихся в собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, осуществляется по согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (п. 3 комментируемой статьи).

3. Решение об изъятии принимается на основании ходатайства организации, с которой заключен договор о комплексном развитии территории по инициативе органа местного самоуправления по результатам аукциона (подп. 4 п. 1 ст. 56.4 ЗК РФ).

4. Предусмотрен иной срок (7 рабочих дней вместо 10 календарных) размещения и опубликования решения об изъятии земельного участка и (или) расположенного на нем объекта недвижимого имущества, направления копии решения правообладателям, а также введена обязанность органа местного самоуправления, принявшего такое решение, обеспечить размещение сообщения о принятом решении на информационном щите в границах территории, в отношении которой принято решение о ее комплексном развитии по инициативе органа местного самоуправления (п. 4 комментируемой статьи).

5. Проект соглашения об изъятии земельного участка и (или) расположенного на нем объекта недвижимого имущества направляется их правообладателю одновременно с направлением копии решения об изъятии (подп. 4 п. 4 комментируемой статьи). Вызывает сомнение такое регулирование вопроса, учитывая необходимость выполнения целого ряда действий в целях подготовки указанного проекта соглашения (выполнение кадастровых работ, оценка изымаемых земельных участков, переговоры с правообладателем и др.) (ст. 56.7 ЗК РФ).

6. Срок, по истечении которого при отсутствии подписанного правообладателем проекта соглашения орган местного самоуправления вправе обратиться в суд с иском о принудительном изъятии земельного участка и (или) расположенных на нем объектов недвижимости, сокращен с 90 дней со дня получения правообладателем проекта соглашения до 1 месяца со дня, когда лицу, у которого изымаются земельный участок и (или) расположенные на нем объекты недвижимости, предоставлена возможность ознакомиться с проектом такого соглашения (п. 9 комментируемой статьи). При этом надо отметить, что ЗК РФ не раскрывает такую процедуру, как «предоставление возможности ознакомиться с проектом соглашения об изъятии». Следует также отметить, что в рассматриваемом случае орган обращается в суд не только с иском о принудительном изъятии, а также и о прекращении прав лица, являющегося собственником земельного участка и (или) расположенного на нем объекта недвижимости, что представляется избыточным, поскольку в соответствии с п. 2 ст. 279 ГК РФ в результате изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд осуществляется прекращение права собственности гражданина или юридического лица на такой земельный участок. Кроме того, предусмотренное пунктом 9 комментируемой статьи сокращение срока, по истечении которого орган вправе обратиться в суд с иском о принудительном изъятии, противоречит п. 2 ст. 282 ГК РФ.

Следует также обратить внимание, что в отличие от общего правила (п. 10 ст. 56.10 ЗК РФ) комментируемая статья устанавливает, что в суд с иском о принудительном изъятии обращается орган местного самоуправления, не предусматривая такого права у организации, на основании ходатайства которой принято решение об изъятии.

7. В случае если подлежат изъятию земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и предоставленные на основании договора аренды или договора безвозмездного пользования, срок окончания которых составляет на день заключения договора о комплексном развитии территории менее 5 лет, и на таких земельных участках отсутствуют объекты недвижимости, указанные договоры аренды, безвозмездного пользования прекращаются на основании уведомления о расторжении договора в одностороннем порядке в связи с изъятием земельного участка (в течение 5 дней со дня получения уведомления) (п. 7 комментируемой статьи). В этом случае копия решения об изъятии и проект соглашения правообладателю не направляются. Следует также отметить, что законодатель предусмотрел в данном случае возмещение убытков, но не установил механизмы (порядок, сроки) выплаты такого возмещения.

Вообще такой упрощенный порядок расторжения договоров не является новеллой законодательства. Так, аналогичный порядок прекращения прав предусмотрен ч. 2 ст. 15 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Однако, если в указанном Федеральном законе появление таких норм обусловлено необходимостью выполнения международных обязательств, решения государственных задач в ограниченный период времени, то закрепление их в ЗК РФ в качестве постоянных, тем более учитывая цели рассматриваемого изъятия, представляется необоснованным.

Также следует отметить, что совершенно не урегулированной осталась ситуация с изъятием земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в отношении которых заключены договоры аренды и договоры безвозмездного пользования, срок окончания которых составляет на день заключения договора о комплексном развитии территории менее 5 лет, но на которых расположены объекты недвижимости. Так, в отношении правообладателей таких земельных участков не предусмотрено ни направления копии решения об изъятии, ни соглашения об изъятии, ни упрощенного порядка прекращения прав.

8. Анализ положений п. 11 комментируемой статьи и подп. 5 п. 4 ст. 56.11 ЗК РФ позволяет сделать вывод, что в случае изъятия земельного участка для муниципальных нужд в целях комплексного развития территории возмещение правообладателям изымаемой недвижимости осуществляется только в денежной форме.

9. Пункт 10 комментируемой статьи предусматривает немедленное исполнение решения суда об изъятии.

Следует отметить, что данная норма не соответствует положениям Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (ст. ст. 211, 212), Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (ст. ст. 120, 182, 222, 225.7, 229). Кроме того, рассматриваемая норма ЗК РФ не учитывает, что согласно ч. 6 ст. 32 ЖК РФ по заявлению прежнего собственника жилого помещения за ним сохраняется право пользования жилым помещением, если у него не имеется в собственности иных жилых помещений, не более чем на шесть месяцев после предоставления возмещения, если соглашением не установлено иное.

Отсутствие каких-либо оговорок, в том числе в вводных законах соответствующих кодексов, приводит к возникновению коллизии норм законов.

10. Решение суда об изъятии может быть оспорено в части размера компенсации (п. 13 комментируемой статьи). Следует отметить, что ГК РФ, ЗК РФ и, в частности, рассматриваемая статья предусматривают возмещение за изымаемое имущество, а не компенсацию.

Пункты 5, 6 комментируемой статьи не содержат каких-либо особенностей изъятия земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества, а, по сути, дублируют положения п. 8 ст. 56.6, п. 1 ст. 56.9 ЗК РФ.

Текст статьи 56.12. Земельного кодекса РФ