Комментарии к статье 39.6. земельного кодекса РФ
Комментируемой статьей введено общее правило, предусматривающее, что основным способом заключения договора аренды находящегося в государственной или муниципальной собственности земельного участка являются торги, проводимые в форме аукциона. Порядок организации и проведения такого аукциона предусмотрен ст. ст. 39.11 и 39.12 ЗК РФ. Также предусмотрена возможность заключения договора аренды с лицом, единственным выразившим намерение участвовать в аукционе и соответствующим условиям аукциона, в случае признания аукциона несостоявшимся (подробнее см. комментарий к ст. 39.12 ЗК РФ).
Предусмотренный законодателем подход к регулированию способов заключения договора аренды земельного участка претерпел серьезные изменения.
Так, до введения комментируемой статьи ЗК РФ предусматривал только ограниченное число случаев обязательного проведения торгов на право заключения указанных договоров в целях строительства: 1) если земельный участок был сформирован (п. 6 ст. 30 ЗК РФ); 2) при размещении объекта в городском и сельском поселении в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки (п. 11 ст. 30 ЗК РФ); 3) в случае предоставления земельного участка для нужд сельскохозяйственного производства или земельных участков из состава лесного фонда либо для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства (п. 11 ст. 30 ЗК РФ); 4) в случае предоставления земельного участка для жилищного строительства или комплексного освоения в целях жилищного строительства (п. 2 ст. 30.1, п. 2 ст. 30.2 ЗК РФ).
Кроме того, широкие полномочия были предоставлены органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления в части установления перечня случаев, когда предоставление находящихся в собственности субъектов РФ, муниципальной собственности или государственной неразграниченной собственности земельных участков для строительства осуществляется исключительно на торгах.
Таким образом, ранее правовое регулирование исходило из установления случаев, когда должны были проводиться торги. При этом все указанные случаи касались только земельных участков, предоставляемых для строительства. В комментируемой статье реализован концептуально иной подход — договоры аренды земельных участков заключаются по результатам торгов, проводимых в форме аукционов, за исключением ограниченного числа случаев: такой подход в большей степени соответствует условиям рыночной экономики и направлен на развитие конкуренции.
Можно выделить следующие группы случаев, когда предоставление земельных участков в аренду осуществляется без проведения торгов.
1. Предоставление земельных участков для реализации государственных функций, масштабных инвестиционных проектов и решения вопросов местного значения (подп. 1 — 4, 22, 25 — 27, 30 п. 2 комментируемой статьи).
Учитывая, что указанные задачи допускают достаточно широкую трактовку, подп. 1 — 4 п. 2 комментируемой статьи для предоставления земельных участков предусмотрены не только цели такого предоставления, но и наличие определенных правовых актов: указа или распоряжения Президента РФ, распоряжения Правительства РФ, высшего должностного лица субъекта РФ. Более того, объекты социально-культурного, коммунально-бытового назначения, масштабные инвестиционные проекты должны соответствовать критериям, установленным Правительством РФ или законами субъектов Российской Федерации.
Понятие «инвестиционный проект» раскрыто в ст. 1 Федерального закона от 25 февраля 1999 г. N
Критерии, которым должны соответствовать объекты социально-культурного назначения и масштабные инвестиционные проекты, для размещения (реализации) которых допускается предоставление земельного участка, находящегося в федеральной собственности, в аренду без проведения торгов, утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2014 г. N 1603 <1>. Согласно указанному нормативному правовому акту предоставление земельного участка, находящегося в федеральной собственности, в аренду без проведения торгов в целях:
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2015. N 2. Ст. 505.
— размещения объектов социально-культурного назначения допускается в случае, если такие объекты соответствуют приоритетам и целям, определенным в прогнозах и программах социально-экономического развития Российской Федерации, государственных программах Российской Федерации (государственных программах субъектов Российской Федерации);
— реализации масштабных инвестиционных проектов допускается в случае, если такие проекты предполагают строительство каких-либо из следующих объектов:
а) объекты, размещение которых позволит значительно (на 1 процент и более) увеличить количество рабочих мест в муниципальном образовании, на территории которого они размещаются, но не менее чем на 250 рабочих мест <1>;
--------------------------------
<1> Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 июня 2016 г. N
б) объекты, размещение которых позволит значительно (на 1 процент и более) увеличить ежегодные поступления от налогов, взимаемых на территории муниципального образования, но не менее чем на 5 млн. рублей;
в) индивидуальные жилые дома, многоквартирные дома, передаваемые в собственность или социальный наем гражданам, лишившимся жилого помещения в результате чрезвычайных ситуаций.
Следует обратить внимание, что в вышеуказанном Постановлении Правительство Российской Федерации, устанавливая соответствующие критерии, ограничилось только земельными участками, находящимися в федеральной собственности, хотя в п. 2 комментируемой статьи идет речь о земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Кроме того, указанное Постановление послужило ориентиром для принятия целым рядом субъектов Российской Федерации законов, в которых используется аналогичный подход, то есть установление соответствующих критериев осуществляется применительно к земельным участкам, находящимся в собственности этих субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности или государственная собственность на которые не разграничена <1>.
--------------------------------
<1> См., например, Закон Московской области от 18 марта 2015 г. N 27/2015ОЗ «Об установлении критериев, которым должны соответствовать объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения, масштабные инвестиционные проекты, для размещения (реализации) которых допускается предоставление земельного участка, находящегося в собственности Московской области, муниципальной собственности, а также земельного участка, государственная собственность на который не разграничена, в аренду без проведения торгов» (Ежедневные новости. Подмосковье. 2015. N 52), Областной закон Ростовской области от 25 февраля 2015 г. N 312-3С «О критериях, которым должны соответствовать объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения, масштабные инвестиционные проекты, в целях предоставления земельных участков в аренду без проведения торгов» (Собрание правовых актов Ростовской области. 2015. N 2. Ст. 93), Закон Республики Алтай от 11 мая 2016 г. N 37-Р3 «Об установлении критериев, которым должны соответствовать объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения, масштабные инвестиционные проекты, для размещения (реализации) которых допускается предоставление земельного участка, находящегося в государственной собственности Республики Алтай, муниципальной собственности, а также земельного участка, государственная собственность на который не разграничена, в аренду без торгов» (Официальный портал Республики Алтай http://www.altai-republic.ru, 12.05.2016), Закон Республики Карелия от 6 июля 2015 г. N
Также можно отметить разнообразие подходов в законах субъектов Российской Федерации к определению критериев, которым должны соответствовать объекты социально-культурного, коммунально-бытового назначения и масштабных инвестиционных проектов.
Подпункт 4 комментируемой статьи фактически содержит 3 самостоятельных основания предоставления земельных участков в аренду: 1) для выполнения международных обязательств; 2) юридическим лицам для размещения объектов, предназначенных для обеспечения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, водоотведения, связи, нефтепроводов; 3) юридическим лицам для размещения объектов федерального, регионального или местного значения.
В связи с вопросами, возникающими в правоприменительной практике, следует подчеркнуть, что комментируемый подпункт допускает предоставление земельных участков для размещения объектов, предназначенных для обеспечения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, водоотведения, связи, нефтепроводов, независимо от того, являются ли они объектами федерального, регионального или местного значения <1>.
--------------------------------
<1> Данная позиция нашла отражение в письмах Департамента Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 июля 2015 г. N Д23и-3070, от 2 июля 2015 г. N Д23и-3071 (СПС «КонсультантПлюс»), согласно которым по основаниям, предусмотренным подп. 4 п. 2 ст. 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации, допускается предоставление земельных участков для размещения объектов, предназначенных для обеспечения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, водоотведения, связи, нефтепроводов, в том числе не относящихся к объектам федерального, регионального или местного значения. Определение юридических лиц, уполномоченных на размещение таких объектов, осуществляется без ограничений, за исключением случаев размещения таких объектов в соответствии с государственными программами Российской Федерации, государственными программами субъектов Российской Федерации, адресными инвестиционными программами, а также при размещении объектов, которые подпадают под положения Федерального закона от 17 августа 1995 г. N
При предоставлении земельных участков в аренду для размещения объектов федерального, регионального или местного значения необходимо иметь в виду, что понятия таких объектов раскрываются в ст. 1 ГрК РФ, согласно п. п. 18 — 20 которой объекты федерального значения — объекты капитального строительства, иные объекты, территории, которые необходимы для осуществления полномочий по вопросам, отнесенным к ведению РФ, органов государственной власти РФ Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, решениями Президента РФ, решениями Правительства РФ, и оказывают существенное влияние на социально-экономическое развитие России.
Виды объектов федерального значения, подлежащих отображению на схемах территориального планирования РФ, определяются Правительством РФ <1>, за исключением объектов федерального значения в области обороны страны и безопасности государства. Виды объектов федерального значения в области обороны страны и безопасности государства, подлежащих отображению на схемах территориального планирования РФ, определяются Президентом РФ.
--------------------------------
<1> Распоряжением Правительства Российской Федерации от 9 февраля 2012 г. N
Объекты регионального значения — объекты капитального строительства, иные объекты, территории, которые необходимы для осуществления полномочий по вопросам, отнесенным к ведению субъекта РФ, органов государственной власти субъекта РФ Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ, решениями высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, и оказывают существенное влияние на социально-экономическое развитие субъекта РФ.
Виды объектов регионального значения, подлежащих отображению на схеме территориального планирования субъекта РФ, определяются законом субъекта РФ. Объекты местного значения — объекты капитального строительства, иные объекты, территории, которые необходимы для осуществления органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения и в пределах переданных государственных полномочий в соответствии с федеральными законами, законом субъекта РФ, уставами муниципальных образований и оказывают существенное влияние на социально-экономическое развитие муниципальных районов, поселений, городских округов.
Виды объектов местного значения муниципального района, поселения, городского округа, подлежащих отображению на схеме территориального планирования муниципального района, генеральном плане поселения, генеральном плане городского округа, определяются законом субъекта РФ.
Важно подчеркнуть, что из содержания п. п. 18 — 20 ст. 1 ГрК РФ следует, что не все объекты федерального, регионального или местного значения подлежат отображению на документах территориального планирования, а только объекты в областях, непосредственно указанных в ГрК РФ (ч. 1 ст. 10, ч. 3 ст. 14, ч. 3 ст. 19, ч. 5 ст. 23), и виды которых установлены соответственно Правительством Российской Федерации, Президентом Российской Федерации, законом субъекта Российской Федерации.
С учетом вышеизложенного вопрос об отнесении объекта, не подлежащего отображению в документах территориального планирования, к объектам федерального, регионального или местного значения должен решаться в зависимости от соответствия таких объектов признакам, предусмотренным п. п. 18 — 20 ст. 1 ГрК РФ.
Важно также отметить, что в соответствии с ч. 4 ст. 9 ГрК РФ не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений (за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами) о предоставлении земельных участков, предназначенных для размещения объектов федерального значения в областях, указанных в ч. 1 ст. 10 ГрК РФ, объектов регионального значения, объектов местного значения, если размещение указанных объектов не предусмотрено документами территориального планирования Российской Федерации в областях, указанных в ч. 1 ст. 10 настоящего Кодекса, документами территориального планирования субъекта Российской Федерации, документами территориального планирования муниципальных образований.
Подпункты 25 и 30 п. 2 комментируемой статьи, предусматривающие возможность предоставления земельных участков в аренду без проведения торгов, являются частным случаем подп. 4 указанного пункта. При этом следует отметить, что понятие водохранилища ВК РФ не раскрывается. В соответствии с ГОСТ
Гидротехническое сооружение в соответствии со ст. 3 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N
Понятия «ядерные установки», «радиационные источники», «пункты хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, пункты хранения, хранилища радиоактивных отходов» раскрываются Федеральным законом от 21 ноября 1995 г. N
В подп. 4, 25 и 30 п. 2 комментируемой статьи не уточняются юридические лица, которым могут предоставляться земельные участки по указанным основаниям. Учитывая, что в основном в них речь идет о размещении объектов федерального, регионального или местного значения, земельные участки для указанных целей могут предоставляться только лицам, которые вправе осуществлять строительство таких объектов (в силу вытекающих из правовых актов полномочий таких лиц, на основании заключенных с органами государственной власти или органами местного самоуправления соглашений и т.д.).
Подпункт 22 п. 2 комментируемой статьи содержит указание на лицо, с которым заключается договор аренды земельного участка, и цель его предоставления — для строительства объектов инфраструктуры особой экономической зоны лицу, с которым уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти заключено соглашение о взаимодействии в сфере развития инфраструктуры особой экономической зоны. Примерная форма соглашения о взаимодействии в сфере развития инфраструктуры особой экономической зоны утверждена Приказом Министерства экономического развития РФ от 28 декабря 2010 г. N 698 (Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2011. N 10).
Подпункты 26 и 27 комментируемой статьи предусматривают предоставление земельных участков юридическим лицам, специально созданным для выполнения определенных государственных функций в области создания объектов транспортной инфраструктуры — Государственной компании «Российские автомобильные дороги» и ОАО «Российские железные дороги». При этом им предоставляются не любые земельные участки, необходимые для обеспечения деятельности указанных юридических лиц, а только участки, непосредственно предназначенные для размещения соответствующих объектов транспортной инфраструктуры.
Виды деятельности Государственной компании «Российские автомобильные дороги» определены ст. 6 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N
Согласно ст. 25 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N
Нормы отвода земель для размещения автомобильных дорог и (или) объектов дорожного сервиса утверждены Постановлением Правительства РФ от 2 сентября 2009 г. N 717. В соответствии со ст. 26 указанного ФЗ для автомобильных дорог, за исключением автомобильных дорог, расположенных в границах населенных пунктов, устанавливаются придорожные полосы. Ширина придорожных полос также установлена законом в зависимости от класса и (или) категории автомобильных дорог с учетом перспектив их развития.
Характеризуя подп. 27 п. 2 комментируемой статьи, необходимо отметить, что в настоящее время используемое в ЗК РФ понятие «размещение объекта» включает в себя «строительство, реконструкцию и (или) эксплуатацию объекта» (см. сокращение в подп. 7 п. 5 ст. 27 ЗК РФ).
Понятие инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования раскрывается в Федеральном законе от 10 января 2003 г. N
Законодатель не предусмотрел предоставление земельных участков государственным и муниципальным унитарным предприятиям для осуществления их уставной деятельности. Это связано с тем, что такие предприятия являются коммерческими юридическими лицами, и установление для них каких-либо преференций только в силу их создания публичным образованием не соответствует целям развития конкуренции. С учетом вышеизложенного земельные участки государственным и муниципальным унитарным предприятиям должны предоставляться по общим правилам, предусмотренным комментируемой главой.
2. Следующая группа случаев предоставления земельного участка без проведения торгов — предоставление гражданину или юридическому лицу (его членам) земельных участков, образованных из ранее предоставленного такому гражданину или юридическому лицу земельного участка (подп. 5 — 8 п. 2 комментируемой статьи).
Наличие указанных случаев обусловлено тем, что уже имеется арендатор исходного земельного участка, права которого зачастую возникают в результате заключения договора аренды по результатам аукциона, но в связи с изменением предмета договора аренды требуется заключение нового договора.
По общему правилу образованные земельные участки предоставляются арендатору исходного земельного участка, в том числе когда исходный земельный участок предоставлен для комплексного освоения территории (о комплексном освоении территории подробнее см. комментарий к ст. 39.3 ЗК РФ). Данное положение вытекает также из п. 4 ст. 11.8 ЗК РФ.
Из указанного общего правила есть исключение. Оно относится к земельным участкам, образованным из земельного участка, предоставленного некоммерческой организации, созданной гражданами, для комплексного освоения территории в целях индивидуального жилищного строительства. В этом случае образованные земельные участки, непосредственно предназначенные для индивидуального жилищного строительства, предоставляются гражданам — членам этой некоммерческой организации или если это предусмотрено решением общего собрания членов этой некоммерческой организации (подп. 6 п. 2 комментируемой статьи).
К исключениям из общего правила можно отнести и положения подп. 7 п. 2 комментируемой статьи, которыми урегулированы вопросы предоставления земельных участков, образованных из земельных участков, предоставленных некоммерческим организациям, созданным гражданами, для ведения садоводства, огородничества, дачного хозяйства.
В этом случае образованные земельные участки, непосредственно предназначенные для ведения садоводства, огородничества, дачного хозяйства, предоставляются гражданам — членам некоммерческой организации. Это связано с тем, что исходный земельный участок предоставляется некоммерческой организации для удовлетворения потребностей конкретных граждан. Более того, для ведения садоводства и огородничества площадь земельного участка рассчитывается исходя из численности объединения (см. комментарий к ст. 39.10 ЗК РФ).
Подпунктом 8 п. 2 комментируемой статьи предусматривается предоставление некоммерческой организации граждан как юридическому лицу в аренду земельных участков, образованных из земельного участка, предоставленного такой некоммерческой организации для ведения садоводства, огородничества, дачного хозяйства, и относящихся к имуществу общего пользования. Важно обратить внимание на то, что исходный земельный участок должен быть ограничен в обороте, в ином случае предоставление указанных земельных участков осуществляется в собственность в соответствии со ст. ст. 39.3 и 39.5 ЗК РФ.
3. Следующая группа случаев предоставления земельного участка в аренду без торгов вытекает из предусмотренного подп. 5 п. 1 ст. 1 ЗК РФ принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ним объектов и предусматривает предоставление земельного участка собственнику или иному правообладателю расположенного на таком земельном участке здания, сооружения, помещений в них (подп. 9, 10 п. 2 комментируемой статьи).
Вопросы предоставления земельного участка, на котором расположены здания, сооружения, в аренду урегулированы ст. 39.20 ЗК РФ.
В рассматриваемую группу оснований можно также включить случай, предусмотренный п. 20 ст. 3 Закона N
Отдельно следует остановиться на правовом регулировании вопросов оформления прав на земельные участки собственниками расположенных на таких земельных участках объектов незавершенного строительства.
Ранее действовавшая ст. 36 ЗК РФ предусматривала право приобретения земельного участка собственниками зданий, строений, сооружений. Отсутствие указания на наличие аналогичного права у собственника объекта незавершенного строительства на практике приводило к отказу в предоставлении ему земельного участка, на котором расположен такой объект, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом <1>.
--------------------------------
<1> Как отмечено в Постановлении Президиума ВАС РФ от 23 декабря 2008 г. N 8985/08, применение порядка приобретения прав на земельные участки, предусмотренного ст. 36 ЗК РФ в отношении земельных участков, занятых объектами незавершенного строительства, возможно в случаях, прямо указанных в законе. К таким случаям, в частности относится приватизация объектов незавершенного строительства в силу п. 3 ст. 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N
Вместе с тем наличие на земельном участке объекта незавершенного строительства, оформленного в собственность, фактически выводит такой участок из оборота. С другой стороны, установление возможности оформления прав на земельный участок в связи с нахождением на нем объекта незавершенного строительства может привести к злоупотреблениям со стороны граждан и юридических лиц, особенно учитывая, что в законодательстве РФ отсутствуют критерии объектов незавершенного строительства (например, процент застройки и т.п.).
В данных условиях законодателем был найден определенный компромисс. Так, подп. 10 п. 2 комментируемой статьи предусмотрено предоставление в аренду без проведения торгов земельного участка, на котором расположены объекты незавершенного строительства, однократно для завершения их строительства собственникам объектов незавершенного строительства. При этом случаи, при которых возможно предоставление земельного участка по данному основанию, определены п. 5 комментируемой статьи, а сроки договора аренды — подп. 6 п. 8 ст. 39.8 ЗК РФ.
Кроме того, согласно п. 21 ст. 3 Закона N
--------------------------------
<1> Согласно п. 4 ст. 25 ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», в случае если земельный участок, отведенный для создания объекта недвижимого имущества, принадлежит заявителю на ином праве, чем право собственности, право собственности заявителя на объект незавершенного строительства регистрируется на основании, помимо прочего, документов, подтверждающих право пользования данным земельным участком. Указанное положение не препятствует государственной регистрации права собственности на созданный в период действия договора аренды объект незавершенного строительства, если к моменту подачи заявления о государственной регистрации срок аренды истек. В связи с этим отказ в регистрации права собственности на объект незавершенного строительства только на основании того, что срок аренды земельного участка, на котором был возведен объект незавершенного строительства, истек, противоречит закону. Вместе с тем если при проведении правовой экспертизы регистрирующий орган придет к выводу о том, что объект незавершенного строительства как самостоятельная недвижимая вещь отсутствует (например, на объекте не полностью завершены фундаментные работы и т.п.), то отказ в государственной регистрации прав является правомерным (п. 24 Постановления Пленума ВАС РФ от 17 ноября 2011 г. N 73 // Вестник ВАС РФ. 2012. N 1; 2013. N 4; 2014. N 3).
В связи с многочисленными вопросами, возникающими на практике, следует отметить, что указанным пунктом установлены два самостоятельных случая, при которых допускается предоставление земельного участка, на котором расположен объект незавершенного строительства, в аренду без проведения торгов:
1) право собственности на такой объект зарегистрировано до 1 марта 2015 г.;
2) объект построен на земельном участке, предоставленном в аренду до 1 марта 2015 г.
При этом во втором случае законодатель не увязывает возможность заключения нового договора аренды земельного участка со сроком регистрации права собственности на объект незавершенного строительства.
Следует отметить, что указанной нормой также не предусмотрено ограничение по сроку ее действия.
Таким образом, арендатор земельного участка, который находится в государственной или муниципальной собственности и который предоставлен в аренду до 1 марта 2015 г., может в любой момент (после 1 марта 2015 г.) зарегистрировать право собственности на объект незавершенного строительства и заключить новый договор аренды земельного участка сроком на три года для завершения строительства указанного объекта.
Вместе с тем положения данной нормы в отношении одного земельного участка могут применяться однократно.
В случае прекращения действия договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, который заключен без проведения торгов в целях завершения строительства объекта незавершенного строительства, при условии, что строительство этого объекта не было завершено, такие объекты незавершенного строительства могут быть изъяты у собственника по решению суда путем продажи с публичных торгов (п. 6 ст. 239.1 ГК РФ).
4. Следующая группа представлена основанием, связанным с переоформлением юридическими лицами права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком (подп. 11 п. 2 комментируемой статьи). В данном подпункте речь идет только об юридических лицах, поскольку в отношении граждан предусмотрена процедура переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком на право собственности в соответствии с п. 9.1 ст. 3 Закона N
К числу случаев переоформления прав на земельные участки можно отнести и подп. 34 комментируемого пункта, которым предусматривается предоставление гражданам в аренду земельного участка в соответствии с Федеральным законом от 1 мая 2016 г. N
5. Пятая группа случаев предоставления земельных участков в аренду без проведения торгов — это предоставление земельных участков гражданам, имеющим право на первоочередное или внеочередное приобретение земельных участков в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ (подп. 14 п. 2 комментируемой статьи).
Закрепив указанное положение, законодатель устранил правовую коллизию <1> и решил вопрос о праве и условиях, на которых земельный участок предоставляется гражданам, в отношении которых законодательством не установлено право на бесплатное получение земельного участка в собственность, а предусмотрено право на первоочередное или внеочередное приобретение земельных участков <2>. Таким гражданам земельные участки предоставляются однократно без проведения торгов в аренду, при этом размер арендной платы за земельный участок определяется в размере не выше размера земельного налога, рассчитанного в отношении такого земельного участка (подп. 3 п. 5 ст. 39.7, п. 6 ст. 39.14 ЗК РФ). Представляется, что такой подход соответствует принципу социальной справедливости и учитывает баланс интересов государства и конкретного гражданина.
--------------------------------
<1> В Обзоре законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за второй квартал 2008 г., утвержденном Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 17 сентября 2008 г. (СПС «КонсультантПлюс») отмечено, что в рамках аукциона, проведение которого предполагает соблюдение определенных условий (внесение задатка, «шаг аукциона» и т.д.), а также обязательное участие нескольких лиц, невозможна реализация принципа первоочередности предоставления гражданам земельных участков.
<2> См.: ст. ст. 13, 16, 20 Закона СССР от 12 мая 1991 г. N
6. В качестве следующей группы можно выделить основания предоставления в аренду без торгов земельных участков, использование которых необходимо в связи с осуществлением определенных видов деятельности, разрешение (лицензия) или договор на осуществление которых получены или заключены лицом в соответствии с отраслевым законодательством, в том числе и в результате проведения торгов (подп. 13, 13.3, 20, 21, 23, 24, 28, 29, 33 п. 2 комментируемой статьи).
Так, договор о развитии застроенной территории заключается по результатам аукциона, порядок проведения которого определен ст. 46.3 ГрК РФ. Земельные участки, образованные в границах застроенной территории, предоставляются лицу, с которым заключен договор о развитии застроенной территории, только после выполнения определенных обязательств, связанных с подготовкой документации по планировке территории, расселением жителей многоквартирных домов, признанных аварийными и подлежащими сносу, либо снос, реконструкция которых планируются на основании муниципальных адресных программ, утвержденных представительным органом местного самоуправления.
Федеральным законом от 21 июля 2014 г. N
Содержание договоров об освоении территории и о комплексном освоении территории в целях строительства жилья экономического класса урегулировано ст. ст. 46.5 — 46.8 ГрК РФ. Такой договор заключается по результатам аукциона, при этом договор аренды земельного участка заключается с победителем такого аукциона одновременно с заключением договора об освоении территории или договора о комплексном освоении территории в целях строительства жилья экономического класса.
С 1 января 2017 г. вступает в силу Федеральный закон от 3 июля 2016 г. N
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2016. N 27 (ч. II). Ст. 4306.
При предоставлении земельного участка в аренду на основании подп. 20 п. 2 комментируемой статьи (недропользователю) необходимо иметь в виду, что в соответствии со ст. 25.1 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. N
По подп. 21 комментируемой статьи необходимо отметить, что вопросы установления границ особых экономических зон, требований к резидентам и управляющей компании порядок и основания привлечения управляющей компании, порядок заключения соглашения с резидентами об осуществлении промышленно-производственной, технико-внедренческой, туристско-рекреационной деятельности или деятельности в портовой особой экономической зоне, порядок ведения реестра резидентов особых экономических зон урегулированы Федеральным законом от 22 июля 2005 г. N
Концессионное соглашение в соответствии со ст. 13 Федерального закона от 21 июля 2005 г. N
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2015. N 29 (ч. I). Ст. 4350.
Подпункт 23.1 п. 2 комментируемой статьи предусматривает предоставление земельного участка для освоения территории в целях строительства и эксплуатации наемного дома коммерческого использования или социального использования лицу, заключившему договор о таком освоении территории, и в случаях, предусмотренных законом субъекта РФ, некоммерческой организации, созданной субъектом РФ или муниципальным образованием для освоения территорий в целях строительства и эксплуатации наемных домов социального использования.
Освоение территории в целях строительства и эксплуатации наемного дома является новым институтом российского законодательства и введено Федеральным законом от 21 июля 2014 г. N
При этом предназначенным для найма домом — наемным домом признается здание, которое или все помещения в котором принадлежат на праве собственности одному лицу и которое или все жилые помещения в котором предназначены для предоставления гражданам во владение и пользование для проживания. Жилые помещения в наемном доме социального использования предоставляются по договорам найма жилых помещений, в наемном доме коммерческого использования — по договорам найма жилых помещений. Статус таких домов, порядок использования жилых помещений в них урегулированы Жилищным кодексом РФ.
Содержание, порядок заключения договора об освоении территории в целях строительства и эксплуатации наемного дома социального использования, договор об освоении территории в целях строительства и эксплуатации наемного дома коммерческого использования, порядок проведения договоров на право заключения таких договоров урегулированы главой 6.3 ГрК РФ.
С 1 сентября 2016 г. комментируемый пункт дополнен еще одним основанием предоставления земельного участка в аренду без проведения торгов — лицу, с которым заключен специальный инвестиционный контракт, для осуществления деятельности, предусмотренной таким контрактом (подп. 23.2) <1>. Согласно ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 31 декабря 2014 г. N
--------------------------------
<1> Введен Федеральным законом от 3 июля 2016 г. N
Охотхозяйственное соглашение, наличие которого является основанием для предоставления земельного участка, необходимого для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства, лицу, с которым заключено такое соглашение (подп. 24 п. 2 комментируемой статьи), регулируется Федеральным законом от 24 июля 2009 г. N
При применении подп. 28 п. 2 комментируемой статьи необходимо иметь в виду, что зона территориального развития в РФ — это часть территории субъекта РФ, на которой в целях ускорения социально-экономического развития субъекта РФ путем формирования благоприятных условий для привлечения инвестиций в его экономику резидентам зоны территориального развития предоставляются меры государственной поддержки.
Федеральным законом от 3 декабря 2011 г. N
Комментируя основание предоставления земельного участка, предусмотренное подп. 29 п. 2, необходимо отметить, что вопросы, связанные с основаниями и порядком выдачи решения о предоставлении водных биологических ресурсов в пользование, заключения договора о предоставлении рыбопромыслового участка (с 1 января 2019 г. — договора пользования рыболовным участком), договора пользования водными биологическими ресурсами, урегулированы Федеральным законом от 20 декабря 2004 г. N
При этом договор о предоставлении рыбопромыслового участка заключается по результатам конкурса на право заключения такого договора. Договор пользования водными биоресурсами может заключаться по результатам аукциона в случаях, предусмотренных указанным Федеральным законом. Правила организации и проведения торгов (конкурсов, аукционов) на право заключения договора пользования рыбоводным участком утверждены Постановлением Правительства РФ от 15 мая 2014 г. N 450.
В отношении основания, предусмотренного подп. 33 комментируемого пункта, следует отметить, что под свободным портом Владивосток понимается часть территории Приморского края, на которой устанавливаются меры государственной поддержки предпринимательской деятельности. Перечень территорий муниципальных образований Приморского края, а также территорий муниципальных образований иных субъектов Российской Федерации, приравниваемых к территории свободного порта Владивосток, установлен ст. 4 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2015. N 29 (ч. I). Ст. 4338.
7. Следующую группу случаев предоставления земельных участков без проведения торгов можно охарактеризовать как связанную с развитием сельскохозяйственного производства (подп. 12, 17, 31 п. 2).
Сюда относятся случаи предоставления земельных участков крестьянскому (фермерскому) хозяйству или сельскохозяйственной организации в случаях, установленных Законом N
Так, согласно п. 5.1 ст. 10 Закона N
Согласно п. 8 ст. 10 Закона N
--------------------------------
<1> Пункт введен Федеральным законом от 3 июля 2016 г. N
В эту группу оснований также следует отнести случай предоставления земельного участка религиозным организациям, казачьим обществам, внесенным в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации, для осуществления сельскохозяйственного производства, сохранения и развития традиционного образа жизни и хозяйствования казачьих обществ на территории, определенной в соответствии с законами субъектов РФ (подп. 17 п. 2 комментируемой статьи). Ранее подобное основание предусматривалось п. 5 ст. 10 Закона N
--------------------------------
<1> Так, приняты Закон Свердловской области от 7 июля 2004 г. N
Согласно ст. 123.15 ГК РФ (в ред. Федерального закона от 25 мая 2014 г. N
В соответствии со ст. 6.2 Федерального закона от 12 января 1996 г. N
Понятие религиозной организации раскрывается в ст. 8 ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» (подробнее см. комментарий к ст. 39.5 ЗК РФ).
В рассматриваемую группу оснований также следует отнести подп. 31 п. 2 комментируемой статьи, которым предусматривается предоставление земельного участка, предназначенного для ведения сельскохозяйственного производства, арендатору такого земельного участка, при условии, что заявление о заключении нового договора аренды такого земельного участка подано этим арендатором до дня истечения срока действия ранее заключенного договора аренды такого земельного участка. Земельный участок в соответствии с указанным основанием может быть предоставлен в аренду без проведения торгов только в случае отсутствия у уполномоченного органа информации о выявленных в рамках государственного земельного надзора и неустраненных нарушениях законодательства Российской Федерации при использовании такого земельного участка. Указанное условие было введено Федеральным законом от 3 июля 2016 г. N
Следует обратить внимание, что возможность заключения договора аренды на новый срок распространяется не только на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, но на все земельные участки, предназначенные для ведения сельскохозяйственного производства (независимо от категории земель).
8. В качестве самостоятельной группы оснований предоставления земельных участков в аренду без торгов целесообразно выделить подп. 15 и 19 п. 2 комментируемой статьи, поскольку они направлены на обеспечение законных интересов граждан.
Так, подп. 15 предусмотрено предоставление в аренду без проведения торгов земельного участка гражданам для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, садоводства, дачного хозяйства, гражданам или крестьянским (фермерским) хозяйствам для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности. Однако для указанных целей предоставление земельного участка возможно только в случае, предусмотренном ст. 39.18 ЗК РФ — при условии предварительного извещения о возможности приобретения земельного участка для указанных целей и отсутствия иных заинтересованных в приобретении такого земельного участка лиц.
Подпункт 19 п. 2 комментируемой статьи предусматривает предоставление земельного участка гражданину для сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных, ведения огородничества или земельного участка, расположенного за границами населенного пункта, гражданину для ведения личного подсобного хозяйства. При этом следует обратить внимание, что в данном подпункте речь идет о предоставлении для ведения личного подсобного хозяйства только земельного участка, расположенного за границами населенного пункта. Это связано с тем, что Федеральным законом от 7 июля 2003 г. N
Таким образом, указанный подпункт предусматривает предоставление земельных участков для сельскохозяйственных нужд: выращивания сельскохозяйственной продукции, выпаса сельскохозяйственных животных, сенокошения — и не предусматривает возможности строительства на земельном участке. Поэтому в данном подпункте нет каких-либо оговорок по условиям предоставления, в отличие от подп. 15 п. 2 комментируемой статьи.
Учитывая, что не все юридические лица переоформили право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком на право аренды или собственности, но такая возможность за ними сохраняется, п. 28 ст. 3 Закона N
Подпункт 35 п. 2 комментируемой статьи содержит отсылку к случаям предоставления земельных участков в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2008 г. N
Случай, предусмотренный подп. 32 п. 2 комментируемой статьи, представляется не совсем верным рассматривать как самостоятельное основание предоставления земельного участка без проведения торгов, поскольку в нем речь идет, по сути, о пролонгации — заключении с арендатором земельного участка нового договора аренды такого земельного участка.
Появление данной нормы в земельном законодательстве заслуживает особого внимания, поскольку ранее в силу положений ст. ст. 209, 264, 421 и 621 ГК РФ намерение арендатора продлить договор аренды земельного участка не означал, что у арендодателя возникает безусловная обязанность предоставить земельный участок в аренду на новый срок, а преимущественное право арендатора на заключение договора аренды на новый срок может быть реализовано им только в случае передачи арендодателем спорного имущества в аренду третьему лицу (Постановления Президиума ВАС РФ от 19 июля 2005 г. N 3440/05, от 5 июня 2012 г. N 17540/11 <1>).
--------------------------------
<1> Вестник ВАС РФ. 2012. N 9.
Учитывая правоприменительную практику, законодатель напрямую закрепил возможность арендатора (и обязанность уполномоченного органа) заключить новый договор аренды данного земельного участка и исключил норму о преимущественном праве, как реально не гарантирующем приобретение земельного участка в аренду.
В случае если в соответствии с ЗК РФ допускается предоставление земельного участка лицу в собственность или в аренду без проведения торгов, вид права, на котором предоставляется такой земельный участок, выбирает заявитель (п. 6 ст. 39.14 ЗК РФ).