Комментарии к статье 4. жилищного кодекса РФ
Регулирование общественных отношений гражданским и жилищным законодательством означает нормативно-правовое воздействие государства на поведение людей в целях установления нормальных процессов обмена и распределения материальных благ, владения, пользования и распоряжения жилыми помещениями, защиты прав и законных интересов собственников, нанимателей, других участников сделок с недвижимостью.
Особую значимость приобретают правовые регулирования общественных отношений в сфере формирования и развития рынка доступного жилья через денежно-кредитную систему, налогообложения, льготы.
На основе норм гражданского и жилищного законодательства возникают правовые связи между людьми - участниками правоотношений. Связи через субъективные права и обязанности. Суть их заключается в том, что закон предоставляет право одному лицу, а обязанность другому, как правило, по одному и тому же объекту правоотношения (в частности, при предоставлении жилья по договору социального найма).
По своей функциональной направленности и содержательным элементам жилищные отношения классифицируются на:
- организационные (принятие на учет нуждающихся в жилье, установление очередности),
- управленческие (компетенции органов государственной власти и управления в области установления порядка учета жилищных фондов, установления требований к жилым помещениям и т.п.),
- имущественно-стоимостные (договоры социального, коммерческого найма).
Жилищные отношения по своей структуре сложны и многоплановы, как правило, они связаны с возникновением права пользования жилыми помещениями, защитой прав собственников, нанимателей, основаниями прекращения, утраты права на жилье. Поэтому их нельзя сводить только к вопросам принятия на учет, распределения жилья и заключения договоров, правомочиям собственника. Квалифицируются как жилищные отношения и общественные связи в области управления, эксплуатации, обеспечения сохранности и ремонта жилищного фонда, жилищно-коммунального обслуживания и др.
Как родовое понятие 'жилищные отношения' в ст. 4 ЖК РФ охватывают общественные связи:
а) касающиеся правомочий собственника жилого помещения по заключению договоров найма, безвозмездного пользования и др.,
б) в области обеспечения граждан жилыми помещениями (принятие на учет, очередность, распределение жилья (применительно к социальному найму)),
в) по найму жилых помещений (договоры социального и коммерческого найма),
г) по организации и деятельности жилищно-строительных кооперативов,
д) в области пользования специализированными жилыми помещениями,
е) в области управления, контроля, эксплуатации, обеспечения сохранности и ремонта жилищного фонда,
ж) по жилищно-коммунальному обслуживанию,
з) по установлению систем платежей за жилое помещение, коммунальные услуги, льготы и др.
К жилищным не могут быть отнесены отношения, возникающие в процессе строительства жилых домов и жилых помещений. Они квалифицируются как подрядные (договоры подряда, строительного подряда (ст. 702 - 729, 740 - 757 ГК РФ)).
Не являются жилищными и отношения, вытекающие из права собственности на жилые дома и жилые помещения. Они квалифицируются как отношения собственности с правомочиями владения, пользования и распоряжения собственника (ст. 288 - 293 ('Право собственности и другие вещные права на жилые помещения') ГК РФ).
Не относятся к жилищным отношения в связи с временным проживанием граждан в санаториях-профилакториях, домах отдыха, гостиницах и т.п. Они квалифицируются как отношения по оказанию услуг и регламентируются в основном ст. 779 - 783 ('Возмездное оказание услуг') ГК РФ.
Однако как жилищные квалифицируются ныне отношения в связи с проживанием граждан в домах системы социального обслуживания, с временным поселением вынужденных переселенцев, временным поселением лиц, признанных беженцами, социальной защитой отдельных категорий граждан.
Жилищные отношения возникают по поводу жилища, специально построенного или переоборудованного (с соблюдением санаторно-технических, правовых норм), с момента возникновения права на жилище и (или) системы жилищно-коммунального обслуживания на основе договоров найма, безвозмездного пользования и др. Собственник жилья становится участником жилищных отношений при предоставлении своей жилплощади другим лицам на основе названных, подобных договоров.
1. 1) Право владения определяется как обеспеченная правом возможность иметь в своем ведении жилую площадь и вытекающее из этого, как правило, последствие - фактическая ее (жилой площади) принадлежность.
Право владения является субъективным правом (правомочием), входящим в содержание права собственности на жилье, наряду с правами пользования и распоряжения.
Однако право владения может принадлежать не только собственнику, но и лицу, которому собственник жилой площади передает помещение или часть помещения на основании договора социального найма (в данном случае государство, муниципальное образование). Такое право владельца гарантируется законодательством, титульный владелец (владение, основанное на законе) вправе защищать свои интересы даже перед собственником (защита прав владельца, не являющегося собственником, - ст. 305 ГК РФ).
Собственник жилья не вправе злоупотреблять своим правом со ссылкой на производный, зависимый характер права владения другого лица.
Право пользования - возможность совершения уполномоченным лицом действий по извлечению полезных свойств, в частности, удовлетворения жилищных потребностей собственников, нанимателей.
Право пользования не только входит в содержание права собственности, оно может принадлежать и титульному владельцу, не являющемуся собственником. Право пользования органически связано с правом владения и, как правило, следует за ним. Пользуется жильем тот, кто владеет им на законном основании.
Право распоряжения жилыми помещениями принадлежит, прежде всего, собственнику жилья - государству (применительно к договору социального найма). Собственнику принадлежит право совершать действия, направленные на определение юридической судьбы жилой площади (передать другим лицам по договорам коммерческого найма, аренды и т.д.).
Последствиями права распоряжения могут быть лишение права собственности у одного, возникновения у другого лица (при купле-продаже жилья), ограничение права собственности (по договору аренды).
Согласно статье 4 ЖК РФ ограниченными правами распоряжения жилым помещением обладают и не собственники этого жилья: правом вселять в занимаемое жилое помещение иных лиц, сдавать их в поднаем, разрешать проживание временных жильцов.
Владельцы-наниматели, иные лица, проживающие в жилом помещении на законном основании, обладают правом требовать изменения жилищных правоотношений (дееспособный член семьи нанимателя вправе требовать признания себя нанимателем по ранее заключенному договору социального найма вместо первоначального нанимателя).
2) К частным жилищным фондам относятся жилые дома и жилые помещения, принадлежащие на праве собственности гражданам, юридическим лицам (хозяйственным товариществам и обществам, общественным, кооперативным организациям и объединениям).
Указанные лица, обладая правами владения, пользования и распоряжения, как собственники, обязаны использовать жилье по прямому назначению - для проживания граждан.
В принципе допустимы и не противоречат действующему законодательству сделки купли-продажи жилья между юридическими лицами, но при этом неизменно должно соблюдаться требование: жилье впоследствии должно предоставляться для проживания граждан в соответствии с целевым назначением. Жилые помещения не могут использоваться в качестве производственных помещений, контор, складов, торговых точек. Перевод жилых помещений в нежилые возможен только в исключительных случаях с соблюдением требований жилищного законодательства (см. комментарий к ст. 22 ЖК РФ).
Частный жилищный фонд может использоваться гражданами и юридическими лицами для извлечения прибыли в предпринимательской деятельности через договоры аренды, коммерческого найма и др. При этом неизменно должны соблюдаться требования законодательства о пригодности жилья для проживания, государственной регистрации недвижимости, ее учета налоговыми органами, а также должны соблюдаться права и законные интересы граждан при заключении договоров найма.
3) Общим имуществом собственников помещений является комплекс недвижимого имущества, предназначенный для обслуживания, использования и доступа к помещениям, тесно связанный с ним назначением и следующий его судьбе, как-то: несущие конструкции дома, механическое, электрическое, санитарно-техническое и иное оборудование за пределами или внутри квартиры, обслуживающее более одной квартиры на правах общей долевой собственности (более подробно см. комментарий к ст. 135 - 139 ЖК России).
4) Отнесение помещений к числу жилых помещений и исключение их из жилищного фонда.
Законченные строительством объекты жилищно-гражданского назначения подлежат приемке в эксплуатацию государственными приемочными комиссиями только после выполнения всех строительно-монтажных работ, благоустройства территории, обеспечения объектов оборудованием и инвентарем в полном соответствии с утвержденными проектами, а также после устранения недоделок.
Жилые дома и общественные здания нового жилого микрорайона подлежат приемке в эксплуатацию преимущественно в виде законченного градостроительного комплекса, в котором должно быть завершено строительство учреждений и предприятий, связанных с обслуживанием населения, выполнены все работы по инженерному оборудованию, благоустройству и озеленению территории в соответствии с утвержденным проектом застройки микрорайона.
Непригодными для проживания признаются жилые дома (жилые помещения), расположенные в полносборных, кирпичных и каменных домах, а также деревянных домах и домах из местных материалов, имеющих деформации фундаментов, стен, несущих конструкций и значительную степень биологического повреждения элементов деревянных конструкций (более подробно см. комментарий к ст. 15 Жилищного кодекса РФ).
Критерии и технические условия отнесения жилых домов (жилых помещений) к категории ветхих или аварийных утверждаются государственным органом по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству <,*>,.
--------------------------------
<,*>, Постановление Правительства Российской Федерации от 4 сентября 2003 г. 'Об утверждении Положения о порядке признания жилых домов (жилых помещений) непригодными для проживания' // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 37. Ст. 3586. Положение устанавливает порядок признания жилых домов (жилых помещений) непригодными для проживания независимо от того, в жилищном фонде какой собственности они находятся, за исключением индивидуальных жилых домов, находящихся в частной собственности лиц, постоянно проживающих в этих жилых домах, а также признания жилых домов (жилых помещений) непригодными для проживания конкретного гражданина по медицинским показаниям.
Об условиях перевода жилого помещения в нежилое и нежилого помещения в жилое помещение см. комментарий к ст. 22 Кодекса.
5) Регулирование отношений по учету жилищного фонда (см. комментарий к ч. 5 ст. 19 ЖК).
6) Содержание и ремонт жилых помещений (см. комментарий к ст. 65, 66 ЖК России).
7) Переустройство и перепланировка жилых помещений (см. комментарий к ст. 25 - 29 Кодекса).
8) Управление многоквартирными домами (см. комментарий к ст. 135 - 142 Кодекса).
9) Создание и деятельность жилищных и жилищно-строительных кооперативов, товариществ собственников жилья, права и обязанности их членов (см. комментарий к ст. 110 - 134, 143 - 146 Кодекса).
10) Предоставление коммунальных услуг (см. комментарий к ст. 153 - 154 Жилищного кодекса РФ).
11) Внесение платы за жилое помещение и коммунальные услуги (см. комментарий к ст. 155 - 157 Кодекса).
12) Контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства (см. комментарий к ст. 20 Кодекса).
2. Участниками жилищных отношений выступают граждане, нуждающиеся, прежде всего, в обеспечении себя жильем, улучшении жилищных условий. Граждане вправе заниматься и предпринимательской деятельностью в сферах предоставления и использования жилья (в частности, путем заключения договоров коммерческого найма).
Действующее законодательство предоставляет большие права юридическим лицам по приобретению и использованию жилой площади. Особую социальную значимость продолжают иметь случаи предоставления жилья предприятиями и организациями из собственного фонда работникам, состоящим с ними в трудовых отношениях.
Российская Федерация через органы государственной власти выступает участницей жилищных отношений в случае установления оснований признания граждан малоимущими, нуждающимися в улучшении жилищных условий, определения оснований предоставления жилых помещений по договорам найма специализированных жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов и в других, вытекающих из компетенций органов государственной власти Российской Федерации в области жилищных отношений (ст. 12 Кодекса).
Участие субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в жилищных отношениях предусмотрено положениями ст. 13 и 14 ЖК РФ.
3. Как было отмечено в комментарии к ст. 1 Кодекса, иностранные граждане пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом.
На основании Федерального закона от 25 июля 2002 г. 'О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации' <,*>, срок временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации определяется сроком действия выданной визы.
--------------------------------
<,*>, Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 30. Ст. 3032.
Срок временного пребывания в Российской Федерации иностранного гражданина, прибывшего в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, и заключившего трудовой и гражданско-правовой договоры на выполнение работ, устанавливается (продлевается) на срок действия договоров, но не более чем на 1 год.
Разрешение на временное проживание может быть выдано иностранному гражданину в пределах квоты, утвержденной Правительством Российской Федерации. Срок действия разрешения на временное проживание составляет 3 года.
В течение срока действия разрешения на временное проживание и при наличии законных оснований по его заявлению может быть выдан вид на жительство (право на постоянное проживание в Российской Федерации в пределах 5 лет с правом продления срока). При этом до получения вида на жительство иностранный гражданин обязан прожить в Российской Федерации не менее 1 года на основании разрешения на временное проживание.
Другой комментарий к Статье 4 ЖК РФ
Статья 4 ЖК РФ. Жилищные отношения. Участники жилищных отношений
Комментарий к статье 4 ЖК РФ:
1. При характеристике принципа равенства участников регулируемых жилищным законодательством отношений по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями обращалось внимание на то, что он распространяется только на определенный вид отношений - собственно жилищные отношения как вид гражданско-правовых отношений (п. 1 ст. 1 ГК РФ). Этот принцип не распространяется на отношения, составляющие предмет публично-правового регулирования и регулируемые методом власти и подчинения, например на отношения по управлению жилищным фондом. Следовательно, в жилищной сфере складываются разные по юридической природе отношения.
Действительно, жилищное законодательство, являясь комплексным, т.е. содержащим нормы разных отраслей права (см. коммент. к ст. 5 ЖК), регулирует разные по природе отношения, складывающиеся в жилищной сфере.
Одни отношения выступают предметом гражданско-правового регулирования и являются собственно жилищными отношениями, например отношения найма жилого помещения, отношения собственности на жилое помещение, отношения залога жилого помещения и др. Право, регулирующее указанные отношения, является жилищным. Иначе говоря, жилищное право можно определить как совокупность общих и специальных норм гражданского права (содержащихся, в частности, в ЖК), регулирующих жилищные отношения, т.е. имущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников (участников жилищных отношений).
Другие отношения составляют предмет публично-правового регулирования, например, отношения по учету граждан, нуждающихся в жилище, отношения по управлению жилищным фондом и т.п. Нормы жилищного законодательства, включая соответствующие нормы ЖК, составляют массив публичного (в основном административного) права, регулирующего соответствующие отношения в жилищной сфере методом власти и подчинения.
Здесь уместно заметить, что вопросы понятия жилищного права и его места в системе права в среде специалистов-'жилищников' остается дискуссионным. Одни считают жилищное право комплексной отраслью права (см., например: Толстой Ю.К. Жилищное право. М., 2007. С. 13, Сергеев А.П. Жилищное право. М., 2006. С. 4, Седугин П.И. Жилищное право. М., 1997. С. 13, Городов О.А. Жилищное право. М., 2001. С. 19), другие, на наш взгляд, обоснованно относят жилищное право к институту гражданского права (см., например: Чигир В.Ф. Жилищное право. Минск, 1986. С. 19, Литовкин В.Н. Жилищное право, жилищное законодательство - соотношение с гражданским правом // Новый Гражданский кодекс России и отраслевое законодательство. М., 1995. С. 64).
2. Несмотря на то что коммент. ст. названа 'Жилищные отношения. Участники жилищных отношений', в ней указаны различного рода отношения: не только собственно жилищные отношения и их участники, но и отношения, не относящиеся к собственно жилищным отношениям, - публичные отношения. Иначе говоря, в коммент. ст. понятие 'жилищные отношения' является собирательным и в этом смысле неточным.
Например, к жилищным отношениям можно отнести отношения, указанные в подп. 1, 2, 3, 10, 11 п. 1 ст. 4 коммент. закона, складывающиеся по поводу владения, пользования, распоряжения жилыми помещениями, предоставления коммунальных услуг, внесения платы за жилое помещение и коммунальные услуги как регулируемые методом равенства (п. 1 ст. 2 ГК РФ).
Отношения же, складывающиеся по поводу учета жилищного фонда, управления многоквартирными домами, контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда и ряд других (подп. 5, 8, 12 п. 1 ст. 4 ЖК), не являются собственно жилищными. Это административные отношения, регулируемые методом власти и подчинения.
В рамках первой и второй групп отношений выделяются подгруппы (см.: Литовкин В.Н. Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации (постатейный). М., 2005. С. 14 - 15).
Среди жилищных отношений выделяются две подгруппы отношений в зависимости от объема правомочий собственника жилища:
1) собственно жилищные отношения по владению и пользованию чужим жильем, принадлежащим другим субъектам на праве собственности, на условиях жилищного найма и безвозмездного пользования. К этой группе относятся также производные договорные жилищные отношения, устанавливаемые, в частности, в рамках основного рентного договора пожизненного содержания с иждивением. В этих отношениях собственник осуществляет правомочия владения и пользования, а правомочие распоряжения жилищем ограничено его пользованием,
2) отношения собственности на жилище, которые регулируются также гл. 18 ГК РФ и касаются, например, создания и деятельности товариществ собственников жилья.
Среди административных отношений также можно выделить две подгруппы отношений:
1) отношения по управлению жилищным фондом, организацию эксплуатации и ремонта жилищного фонда, государственный технический учет жилищного фонда, контроль за его использованием и сохранностью,
2) отношения по учету граждан, нуждающихся в жилом помещении, распределение жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов.
3. Указанные в п. 2 ст. 4 участники жилищных отношений (граждане, юридические лица, РФ, субъекты РФ, муниципальные образования) могут быть как участниками жилищных отношений, так и участниками иных отношений, складывающихся в жилищной сфере.
Так, всем указанным лицам могут принадлежать жилые помещения (дома, квартиры) на определенном вещном праве. Например, государственному предприятию может принадлежать на праве хозяйственного ведения жилой дом, являющийся одновременно объектом права государственной собственности, квартиры в котором сданы внаем по договору жилищного найма. Жилые помещения могут принадлежать юридическим лицам также на праве собственности, праве оперативного управления, на праве аренды.
У граждан жилые помещения могут находиться на различных основаниях: на праве собственности, по договору найма жилого помещения, договору социального найма жилого помещения, договору поднайма жилого помещения и некоторых других основаниях.
Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования могут выступать как участниками гражданских отношений в жилищной сфере, так и участниками административных отношений в жилищной сфере.
4. На иностранных граждан, лиц без гражданства, иностранных юридических лиц, являющихся участниками жилищных отношений, распространяется безусловный (т.е. не требующий взаимности со стороны государства иностранца) национальный правовой режим с изъятиями, которые предусмотрены ЖК и другими федеральными законами (см. п. 3 коммент. ст.).
Суть национального режима состоит в том, что жилищные права иностранцев на территории России определяются в принципе российским жилищным законодательством, а не личным законом иностранцев. При этом предоставляемый иностранцам режим не может быть менее благоприятным, чем режим жилищных прав, предоставляемый гражданам РФ.
Следует обратить внимание на то, что исключения из указанного правила должны быть установлены только на уровне федерального закона. Например, российским законодательством могут быть предусмотрены ограничения для проживания иностранных граждан на определенных (закрытых) территориях страны.
Некоторые ограничения предусмотрены непосредственно ЖК, например, жилые помещения по договорам социального найма не предоставляются иностранным гражданам, лицам без гражданства, если международным договором Российской Федерации не предусмотрено иное (п. 5 ст. 49), субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг не предоставляются иностранным гражданам, если международными договорами Российской Федерации не предусмотрено иное (п. 12 ст. 159).
Изъятия из правила могут быть установлены также международными договорами РФ, например, двусторонними договорами РФ и иностранного государства. В таких договорах может быть предусмотрено, что к гражданам иностранных государств, заключивших с РФ соответствующее соглашение, применяется режим наибольшего благоприятствования, который состоит в том, что иностранные граждане приравниваются не к собственным гражданам, а к гражданам другого 'наиболее благоприятствуемого' иностранного государства, с которым тоже заключен договор.
С учетом положений ст. ст. 5 и 9 ЖК можно сделать вывод об определенной иерархии актов жилищного законодательства, применяемых к жилищным отношениям с участием иностранцев с точки зрения их юридической силы: международные договоры РФ, федеральные законы, устанавливающие изъятия из ЖК, ЖК, иные федеральные законы, подзаконные правовые акты.