Комментарии к статье 1. жилищного кодекса РФ
1. Положения статьи 1 ЖК РФ непосредственно вытекают из редакции ст. 2 преамбулы Конституции Российской Федерации: 'Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства', а также из ст. 17 Основного Закона: '1. В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с... Конституцией. 2. Основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения. 3. Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц'.
а) Обеспечение условий для осуществления гражданами права на жилище (см. комментарий к ст. 2 Жилищного кодекса Российской Федерации, далее - Кодекс),
б) меры по безопасности жилища должны быть предусмотрены со времени разработки проектно-сметной документации.
Подрядчик по договору подряда на выполнение проектных работ несет ответственность за ненадлежащее составление технической документации, включая недостатки, обнаруженные впоследствии в ходе строительства, а также в процессе эксплуатации объекта, созданного на основе технической документации (ст. 761 Гражданского кодекса Российской Федерации, далее - ГК РФ).
Органы Госархстройнадзора выдают разрешения на выполнение строительно-монтажных работ по конкретным объектам только при наличии соответствующих лицензий, согласованной и утвержденной в установленном порядке проектно-сметной документации, достаточной для оценки надежности и эксплуатационной безопасности жилья, включая положительное заключение государственной вневедомственной экспертизы и распорядительный документ об утверждении... <,*>,
--------------------------------
<,*>, Письмо Минстроя Российской Федерации от 17 марта 1997 г. 'О Порядке взаимодействия федеральных и территориальных государственных органов строительного комплекса Российской Федерации, осуществляющих функции надзора (контроля) и оказания услуг участникам инвестиционно-строительной деятельности' // Вестник Управления совершенствования ценообразования и сметного нормирования в строительстве. 1997. Вып. 2.
Подрядчик несет ответственность перед заказчиком по сооружаемому жилому объекту за допущенные отступления от требований, предусмотренных в технической документации и в обязательных для сторон строительных нормах и правилах, а также за недостижение указанных в технической документации показателей объекта строительства... (ст. 754 ГК РФ).
Ответственность предполагает и наложение административного штрафа на виновных лиц на основании ст. 9.5 ('Нарушение установленного порядка строительства объектов, приемки, ввода их в эксплуатацию') Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).
При нарушении правил безопасности в процессе ведения строительных или иных работ, в результате которых причинен здоровью человека тяжкий (или средней тяжести) вред, может быть возбуждено уголовное дело по ст. 216 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее - УК РФ).
Правила пользования жилыми помещениями, типовые договоры найма в домах государственного, муниципального и общественного жилищного фонда предусматривают обязанности наймодателя систематически производить осмотр жилых домов и жилых помещений, проводить профилактическое обслуживание санитарно-технического и иного оборудования, своевременно производить в квартирах нанимателя необходимый капитальный ремонт, заменять вследствие нормального износа основные конструкции дома: двери, оконные переплеты, полы, исправлять повреждения санитарно-технического и иного оборудования.
Задачи по обеспечению безопасности жилища также возложены на системы органов Министерства внутренних дел Российской Федерации <,*>, и Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий <,**>,.
--------------------------------
<,*>, Указ Президента Российской Федерации от 18 июля 1996 г. 'Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации' (с изм. и доп. на 17 апреля 2003 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 16. Ст. 1508.
<,**>, Указ Президента Российской Федерации от 28 августа 2003 г. N 991 'О совершенствовании единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций' // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 35. Ст. 3423.
Как видим, у нас немало ведомств и органов, призванных обеспечить безопасность жилища и людей, проживающих в нем. Однако говорить о том, что в стране создана эффективная система безопасности, выявления и предотвращения тяжелейших последствий катастроф и террористических актов вряд ли есть основания,
в) неприкосновенность и недопустимость произвольного лишения жилища (см. комментарий к ст. 3 ЖК РФ),
г) признание равенства участников регулируемых жилищным законодательством отношений по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями, если иное не вытекает из настоящего Кодекса, другого федерального закона или существа соответствующих отношений.
Жилищное законодательство, нормы которого преимущественно являются гражданско-правовыми, исходит, как правило, из юридического равенства сторон. Это означает возникновение правоотношений между участниками (в частности, между продавцом и покупателем жилья) на основе независимости, согласованной воли. Здесь нет подчинения одного субъекта другому, властных полномочий, как в административном праве.
Стороны сами, исходя из своих жизненных интересов, решают вступать или не вступать в те или иные отношения по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями. Не достигнув взаимных уступок и согласий по существенным условиям будущей сделки, они отказываются от своих намерений без каких-либо последствий,
д) необходимость обеспечения восстановления нарушенных жилищных прав, их судебной защиты (см. комментарий к ст. 11 ЖК РФ).
2. См. комментарий к ст. 3, 10, 30, 67 Жилищного кодекса РФ.
3. См. комментарий к ст. 17, 22, 24, 35, 40, 73, 83, 91, 103, 130 ЖК России.
4. Право свободного выбора жилых помещений в качестве собственников, нанимателей или на иных основаниях вытекает из положений ст. 27 Конституции Российской Федерации: 'Каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства'.
На основании Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. N 5242-1 'О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации' <,*>, местом пребывания граждан считаются гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристическая база, больница, другое подобное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина, в котором он проживает временно, а местом жительства - жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и другие), а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации (в частности, на правах опекунов или попечителей).
--------------------------------
<,*>, Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 32. Ст. 1227.
Лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации, но законно находящиеся на ее территории, имеют право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации в соответствии с Конституцией и законами Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации.
В целях обеспечения необходимых условий для гражданина Российской Федерации его прав и свобод, а также исполнения им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом вводится регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту пребывания (по истечении установленных сроков) и по месту жительства в пределах Российской Федерации.
5. Согласно статье 1 ЖК РФ ограничение права граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации допускается только на основании закона.
Такие ограничения предусматриваются:
а) в пограничной полосе <,*>,,
--------------------------------
<,*>, Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. 'О государственной границе Российской Федерации' // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 17. Ст. 594.
б) в закрытых военных городках,
в) в запретных зонах и запретных районах <,*>,,
--------------------------------
<,*>, Положение об установлении запретных зон и запретных районов при арсеналах, базах и складах Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 февраля 2000 г. N 135 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 8. Ст. 967.
г) в зонах экологического бедствия <,*>,,
--------------------------------
<,*>, Закон Российской Федерации от 18 июня 1992 г. N 3061-1 'О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР 'О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС' // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 32. Ст. 1861.
д) на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности,
е) на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение <,*>,.
--------------------------------
<,*>, Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ 'О чрезвычайном положении' // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 23. Ст. 2277, с изм. и доп. на 30 июня 2003 г. (Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 27 (ч. 1). Ст. 2697), Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. 'О военном положении' // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 5. Ст. 375.
Другой комментарий к Статье 1 ЖК РФ
1. В данной статье определяются исходные принципы жилищного права (см. коммент. к ст. 4 ЖК), закрепляемые жилищным законодательством (см. коммент. к ст. 5 ЖК). Принципы жилищного права непосредственно связаны с конституционными положениями, определяющими основы политического и экономического строя страны, правами и свободами граждан, пределами их осуществления и основаниями ограничения (например, ст. ст. 7, 25, 40, 55 Конституции РФ) (см.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Ю.В. Кудрявцева. М., 1996. С. 42 - 45, 111 - 114, 180 - 184, 245 - 249).
Нормативные акты в области жилищных отношений, издаваемые органами государственной власти РФ, субъектов РФ, органами местного самоуправления, а также практика органов, разрешающих жилищные споры, должны соответствовать принципам жилищного права, закрепленным коммент. ст. Указанные принципы, по существу, являются критериями оценки жилищного законодательства и практики его применения.
Характеризуя принципы жилищного права, следует отметить, что Конституция РФ и ЖК РФ устанавливают также пределы их осуществления и основания ограничения. Так, в соответствии со ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. По существу, аналогичное по содержанию правило применительно к возможности ограничения жилищных прав закреплено в п. 3 коммент. ст.
2. В комментируемой статье выделено пять основных положений, составляющих в совокупности принципы жилищного права, а также пределы их осуществления и основания ограничения.
Во-первых, ЖК закреплен принцип обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище, его безопасности. Данный принцип, являясь конституционным (ст. 40 Конституции РФ), нашел более развернутое закрепление в ст. 2 ЖК (см. комментарий к статье 2 ЖК).
Во-вторых, ЖК установлен принцип неприкосновенности и недопустимости произвольного лишения жилища. Этот принцип также является конституционным (ст. ст. 25, 40 Конституции РФ) и нашел более развернутое закрепление в отдельной статье ЖК (см. коммент. к ст. 3 ЖК).
В-третьих, ЖК предусмотрен принцип беспрепятственного осуществления жилищных прав. Этот принцип означает, что граждане по своему усмотрению и в своих интересах осуществляют принадлежащие им жилищные права, в том числе распоряжаются ими. Граждане свободны в установлении и реализации своих жилищных прав в силу договора или иных предусмотренных жилищным законодательством оснований (п. 2 коммент. ст.). Граждане, законно находящиеся на территории РФ, имеют право свободного выбора жилых помещений для проживания в качестве собственников, нанимателей или на иных основаниях, предусмотренных законодательством (п. 4 коммент. ст.).
Приведенные нормы не исключают введения законодателем определенных ограничений на осуществление жилищных прав. Так, ограничение права граждан на свободу выбора жилых помещений для проживания может быть связано с тем, что эти жилые помещения расположены на территориях, разрешенных для проживания определенных лиц (например, военные объекты). При этом следует обратить внимание на то, что ограничение права граждан на свободу выбора жилых помещений для проживания допускается только на основании федерального закона (п. 5 коммент. ст.).
В-четвертых, ЖК указывает на принцип равенства участников регулируемых жилищным законодательством отношений по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями, если иное не вытекает из ЖК, другого федерального закона или существа соответствующих отношений.
Жилищное законодательство, будучи комплексным, т.е. содержащим нормы разных отраслей права, регулирует разные по природе отношения, складывающиеся в жилищной сфере: одни из них выступают предметом гражданско-правового регулирования и являются собственно жилищными отношениями (например, отношения найма жилого помещения, отношения собственности на жилое помещение, отношения залога жилого помещения и др.), другие - предметом регулирования публичного права (например, отношения по учету граждан, нуждающихся в жилище, отношения по управлению жилищным фондом и т.п.).
Комментируемый принцип равенства участников регулируемых жилищным законодательством отношений по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями распространяется только на первый вид отношений - собственно жилищные отношения как вид гражданско-правовых отношений (пункт 1 статьи 1 ГК РФ). Этот принцип не распространяется на отношения, являющиеся предметом публично-правового регулирования и регулируемые методом 'власти и подчинения'. Именно это имеется в виду в оговорке, устанавливающей исключение: 'Если иное не вытекает из ЖК, другого федерального закона или существа соответствующих отношений'.
В-пятых, в ЖК выделяется принцип обеспечения восстановления нарушенных жилищных прав, их судебной защиты.
Защита жилищных прав, являющихся по сути гражданскими правами, осуществляется способами, предусмотренными ст. 12 ГК РФ (см. коммент. к ст. 11). Одним из способов защиты жилищных прав является восстановление положения, существовавшего до нарушения права. Конкретные формы восстановления нарушенных прав зависят от характера прав и его нарушения. Так, в целях восстановления нарушенного жилищного права лица из принадлежащего ему жилого помещения подлежат выселению лица, незаконно занимающие его.
Судебная защита нарушенных жилищных прав, являясь принципом жилищного права, одновременно опирается на конституционный принцип, в соответствии с которым каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод (ст. 46 Конституции РФ).
В качестве основного начала жилищного законодательства называются также обеспечение сохранности жилищного фонда и использование жилых помещений по назначению. Жилище предназначено для постоянного проживания. Рассматриваемый принцип должен предотвращать необоснованный снос жилых домов и превращение жилого помещения, жилого дома в нежилые помещения и здания. Жилищное законодательство направлено на обеспечение использования жилья строго по назначению и осуществление систематического контроля за этим.